Alkotmányos volt?

Bauer Tamás az ÉS augusztus 7-i számában, Az elnök menesztése című cikkében azt írta, „[a] köztársasági Alkotmányt és az orbáni Alaptörvényt tanulmányozva arra kellett jutnom, hogy Sulyok menesztése az alkotmányosság megsértésével történt. Azzal, hogy aláírta az alaptörvény-módosítást, ő maga beletörődött ebbe.” Majd így folytatta: „Bennünket, akik az alkotmányosság, a demokratikus jogállam helyreállítását tartjuk kívánatosnak, az ő meghátrálása nem mentesít a történtek végiggondolása alól.”

Nem egyértelmű, hogy a szerző a fejedelmi többesbe kiket értett bele: a demokratikus jogállam helyreállítását kívánatosnak tartó emberek közül csak azokat, akik helytelenítették az Alaptörvénynek a korábbi elnök távozását kimondó módosítását, vagy azokat is, akik elfogadták vagy egyetértettek azzal. Szerintem ugyanis a felmentés támogatói és ellenzői között egyaránt vannak olyanok, akik kívánatosnak tartják az alkotmányosság és a demokratikus jogállam helyreállítását. Ha viszont csak a felmentés ellenzőit érti bele, akkor okkal kételkedem abban, hogy azok őszintén óhajtják az alkotmányosság és a demokratikus jogállam helyreállítását, hiszen többségük olyan pártoknak a tagja vagy híve, amelyek tizenhat esztendőn át az alkotmányosság és a demokratikus jogállam lebontásán munkálkodtak.

*

Mi lett volna Bauer szerint az alkotmányos módja a korábbi köztársasági elnök felmentésének? Álláspontja szerint ennek lett volna olyan útja, amelynek alkotmányosságát nem lehetne megkérdőjelezni: mégpedig egy olyan határozat meghozatala az új Országgyűlés első ülésnapján, „amely megállapította volna, hogy 2010-től az Orbán-rendszer – a NER – felépítésével felszámolta az 1989–90-ben létrejött demokráciát. Ennek egyszerre volt eszköze és kifejezése az orbáni Alaptörvény, amelyet ezért semmisnek nyilvánítottak volna, ahogy azt Vörös Imre egykori alkotmánybíró, már 2012-ben felvetette.”

Bauer szerint az Alaptörvény semmisnek nyilvánításával automatikusan a korábbi köztársasági Alkotmány lépne újra hatályba. Ennek alapján kellett volna azon nyomban kimondani az Alaptörvénynek megfelelően megválasztott tisztségviselők megbízatásának megszűnését. Bauer úgy gondolja, egy ilyen döntés nem amiatt mondta volna ki a megbízás megszűnését, mit tett vagy nem tett megválasztását követően a köztársasági elnök (amire érvelése szerint az Országgyűlésnek még kétharmados többséggel sincs joga), hanem amiatt, hogy milyen módon jött létre a megbízás, vagyis hogyan, milyen keretek között választották meg őt köztársasági elnökké. Megválasztása ugyanis a NER keretei között, az orbáni Alaptörvény szerint, mégpedig annak ismeretében történt, hogy korábban, alkotmánybírósági elnökként mindenben az Orbán-kormány, illetve az orbáni parlamenti többség elvárásai szerint járt el, és okkal volt feltételezhető, hogy köztársasági elnökként is ezt fogja tenni. Megválasztását annak idején Orbán Viktor javasolta a fideszes többségnek, amely ezt a javaslatot követte, így Sulyok lehetett a Fidesz köztársasági elnöke, miként Schmitt Pál óta minden köztársasági elnök. Ez a hatalom „kizárólagos birtoklásának” volt fontos eleme, amit a köztársasági Alkotmány 2. § (3) bekezdése tiltott törekvésnek minősít, és amivel szemben „mindenki jogosult és köteles fellépni”. Az Alaptörvények megfelelően megválasztott tisztségviselők – köztük a köztársasági elnök – megbízatásának megszüntetése ennek a jogos és egyben kötelező fellépésnek lehetne eleme. Ez felelt volna meg annak, hogy helyreállítják a 2010 előtti alkotmányos rendet, megszüntetve a 2010-től 2026-ig uralkodó alkot­mány­ellenes állapotot. Mint Bau­er leszögezte: „Ilyen értelemben tekinthettük volna a szükséges közjogi változásokat helyreállító alkotmányozásnak.”

Nem vagyok jogász, mindazonáltal úgy vélem, hogy a Bauer által javasolt megoldás, nevezetesen a 2010 előtti alkotmányos rend visszaállítása sem felelt volna meg az alkotmányosság követelményeinek. Egyrészt azért nem, mert értelmezésem szerint az általa javasolt megoldás óhatatlanul visszamenő hatályú lett volna. Márpedig egy jogállamban nem szokás olyan törvényt hozni, amely a múltban megtörtént dolgokat más szabályok alapján ítéli meg, mint amelyek annak idején hatályban voltak, vagy a múltbeli cselekmények jogi következményeit az érintettek hátrányára változtatja meg. Másrészt azért sem felelne meg az alkotmányosság kritériumainak, mert sértené a jogbiztonság követelményét, ha a már megtörtént dolgokat utólag új szabályoknak vetnék alá.

Ám a hatalom kizárólagos birtoklá­sá­ra irányuló bűnös törekvés megálla­pí­tásához és annak számonkérésé­hez nem is lenne szükséges a „köztár­sa­sági” alkotmányt ismét hatályba lép­tetni, mivel – mint arra maga Bau­er hívta fel a figyelmet – ennek tilalmát az Alaptörvény C) cikkének (2) bekezdése is kimondja: „Senkinek a tevékenysége nem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetve kizárólagos bir­tok­lására.” Ezt a tilalmat pedig szinte ugyanezekkel a szavakkal mondta ki a „köztársasági” Alkotmány.

Megállapítható-e a hatalom kizárólagos birtoklására irányuló törekvés 2010 és 2026 között?

Az Orbán-kormány a 2010-ben történt hatalomra kerülése után kimondatlanul, ám alig leplezett módon törekedett a végrehajtó hatalom – vagyis a kormány – jogosítványainak a törvényhozó és az igazságszolgáltató hatalom terhére történő megerősítésére úgy, hogy folyamatosan gyengítette vagy kiküszöbölte a hatalmi ágak közötti fékeket és ellensúlyokat. Fokozatosan magához vonta az önkormányzatok számos jogosítványát és feladatát, különösen az egészségügy, az oktatás és az építésrendészet területén. A versenyjogot és a csődjogot illetően is olyan jogosítványokat vindikált magának, amilyenekkel egy kormány sem rendelkezik az Európai Unióban. Az igazságszolgáltatás terén korlátozta a bírói függetlenséget, és az ügyészséget tette meg az állam büntetőigényének kizárólagos érvényesítőjévé. Ezzel a rendelkezéssel pedig az összes állami és önkormányzati szervet kizárta a pótmagánvád lehetőségéből, s ezért csak azok a bűncselekmények kerülhettek bíróság elé, amelyeket az ügyészség oda akart vinni.

2010 után a parlamenti jogalkotás is alapvetően más karakterűvé vált, mint amilyen volt a rendszerváltást követő két évtizedben. Ennek egyik legfontosabb, laikusok által is észlelhető jellemzője az önálló képviselői indítványok számának rohamos emelkedése volt. A kormány ugyanis – kihasználva az önálló képviselői indítványok kapcsán a jogalkotó által biztosított szabályozási kedvezményeket – a kormánypárti képviselők bevonásával sorozatosan és tudatosan megkerülte a jogalkotásról szóló, a Fidesz–KDNP által elfogadott törvényben rögzített garanciális szabályokat, azaz mellőzte a hatásvizsgálatok elkészítését, valamint a jogszabálytervezetek előzetes társadalmi és szakmai egyeztetését.

A 2011-ben elfogadott Alaptörvény különleges jogrendre vonatkozó fejezetét az Orbán-kormány többször is átszabta. Ezek során egy irányba tágította a kormány rendkívüli helyzetekben alkalmazható jogköreit, egészen odáig, hogy a veszélyhelyzetet is a saját hatáskörében hirdetheti ki, míg korábban ehhez többnyire parlamenti jóváhagyás kellett. A legutóbbi veszélyhelyzetet az Ukrajnában zajló fegyveres konfliktus ürügyén rendelte el az Orbán-kormány 2022 májusában, és azt távozásáig fenntartotta. A veszélyhelyzeti jogrend alatt a kormány – a kétharmados parlamenti többsége ellenére – pusztán a gyorsabb és kevesebb ellenőrzéssel járó bevezetés végett számos olyan, nem az állítólagos veszélyhelyzet közvetlen kezelésére irányuló döntést is meghozott, amelyek egyébként parlamenti jóváhagyást igényeltek volna. Bóka János, az ötödik Orbán-kormány tagja, a Fidesz jelenlegi frakcióvezetője, nemrégiben azt nyilatkozta a veszélyhelyzeti kormányzásról, hogy az „egy nagyobb alkotmányossági kísérlet” volt. Ez a „kísérlet” valójában nem volt más, mint a törvényhozó hatalom jogosítványainak tartós elvonása a végrehajtó hatalom javára.

Mint az a felsorolt példákból is kitűnhetett, miközben 2010 óta az Orbán-kormány – az ország nemzetközi, elsősorban európai beágyazottságából fakadó előnyök kihasználása céljából – mindvégig fenntartotta a parlamentáris demokrácia látszatát, mögötte valójában a hatalom kizárólagos birtoklására irányuló kormányzást folytatott. Az Európai Uniónak a magyar jogállamiságot érő kritikái többnyire éppen abból adódtak, hogy a hatalom valós természete szemben állt a fennálló közjogi formával, a parlamentáris köztársasággal.

A hatalmi ágak közötti egyensúly szándékos megbontása, valamint a végrehajtói hatalom centralizációja óhatatlanul nem csupán a másik két hatalmi ág intézményeinek átalakítását, jogosítványainak elvonását eredményezte, hanem ezen intézményeket vezetők kinevezésének feltételeit, időtartamát és jogosultságaik körét is a maga érdekeinek megfelelően, olykor akár személyre szabott módon változtatta meg.

A köztársasági elnök szerepe a tényleges parlamenti demokrácia körülményei között úgy van kialakítva, hogy míg a miniszterelnök politikai, addig az elnök morális tekintély legyen, aki – miként azt az Alaptörvény megfogalmazza – kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése fölött. Orbánnak viszont erre a posztra is bábként irányítható emberek kellettek, akik, mivel neki köszönhetően nyerték el beosztásukat, nem tisztségük autonóm gyakorlására, hanem pártfogójuk iránti lojalitásra törekedtek. Alkotmánybírósági pályafutása során Sulyok Tamást sem az autonóm ítéletalkotás szándéka jellemezte, köztársasági elnökként jószerint csupán a tételes hivatali kötelezettségeinek maradéktalan teljesítésére törekedett. Hivatali ideje alatt mindössze három törvényt küldött vissza megfontolásra jogtechnikai vagy eljárási okok miatt az Országgyűlésnek, és egyszer sem fordult az Alkotmánybírósághoz a kihirdetésre váró törvények Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatáért, noha hivatali ideje alatt is születtek fajsúlyos és vitatható tartalmú törvények.

*

Többé-kevésbé a köztársasági elnökéhez hasonló helyzet jellemző az Országgyűlés elnökére, valamint az Országgyűlés által választott közjogi tisztségviselőkre és a statútumuk szerint a kormánytól szervezetileg és működésükben is független, különleges jogállású, önálló szabályozó szervezetek és hatóságok vezetőire. Az elmúlt tizenhat év során többségük ugyanis nem a rátermettsége és szakmai kiválósága alapján, s nem nyílt pályázat elnyerése vagy többes jelölés útján került felelős posztjára, hanem a de facto kinevezőjük iránti lojalitásuknak és elkötelezettségüknek köszönhetően. E tisztségek betöltésének előfeltételeit gyakran nem a feladat tartalmához igazították, hanem úgy, hogy a kiszemelt jelölt formálisan betölthesse a neki szánt hivatalt. Megbízatásuk időtartamát pedig többnyire a 2010 előttinél hosszabbra nyújtották, ezzel úgymond bebiztosítva, hogy esetleges kormányváltás után is minél tovább maradhassanak hivatalukban.

Hasonló praktika jellemezte a XXI. századi hűbérbirtokként funkcionáló közérdekű vagyonkezelő alapítványoknak (kekváknak) juttatott 3000 milliárd forintnyi közvagyon felett rendelkező kuratóriumok tagjainak a kinevezését is. Ezeket a gyakran életfogytiglan betölthető zsíros állásokat nagyrészt a NER-hez köthető politikusok, kormányzati tisztségviselők, állami cégvezetők és kormánypárti közszereplők kapták. Közülük később a nemzetközi kritikák és az uniós források (Erasmus+, Horizont Európa) blokkolása miatt távoztak az állami vezetők, ám a kormányzat hűbéreseinek a befolyása nagyrészt fennmaradt.

Milyen helyzetet örökölt a Tisza Párt és a Tisza-kormány?

Az áprilisi országgyűlési választáson sokak meglepetésére sikerült leváltani a tizenhat év óta regnáló Fidesz–KDNP-kormányt, ráadásul a Fidesz által rendszeresen a maga javára módosított választási szabályok alapján. A választásokat megnyerő Tisza Párt kormánya automatikusan „megörökölte” azokat az előző kormány által megszerzett jogosítványokat, amelyek a parlamenti demokráciák esetében szokásosnál több hatalmat és szélesebb hatáskört biztosítottak a végrehajtó hatalom számára. Ugyanakkor a miniszterelnök és az országgyűlés elnöke kivételével megörökölte azokat a tisztségviselőket is, akiket a Fidesz–KDNP-kormány a maga számára „összeharácsolt” hatalmi monopóliumának megőrzése érdekében az elmúlt tizenhat év során közjogi méltósághoz juttatott.

A Tisza-kormány feltett és meghirdetett szándéka, hogy lebontsa azt a hatalomkoncentrációt, amit uralma alatt a Fidesz–KDNP-kormány „harácsolt” össze, s vissza kívánja állítani a fékeknek és ellensúlyoknak azt a rendszerét, amely egy normális parlamenti demokráciát jellemez. Ennek első lépéseként megszüntette a veszélyhelyzeti kormányzás gyakorlatát. A jogállamiság helyrehozatalához persze szükség van további önkorlátozó intézkedésekre is. Így például el kell érni, hogy az Országgyűlés jogalkotási munkájában ismét a kormány-előterjesztések domináljanak. El kell továbbá érni, hogy az igazságszolgáltatás visszakapja azt az autonómiát, amelyet a Fidesz–KDNP-kormány elvont. A korrupció visszaszorítása érdekében meg kellett szüntetni az ügyészi vádmonopóliumot, amely eddig kizárta, hogy az állami és önkormányzati szervek pótmagánvádlóként léphessenek fel, egyszersmind meg kellett teremteni az Európai Ügyészséghez való csatlakozás jogi előfeltételét is. A felsőoktatás terén a kekvák megszüntetésével az egyetemek autonómiája helyre fog állni.

A jogállam sikeres helyreállításának azonban az is elengedhetetlen feltétele, hogy meg lehessen válni azoktól a „megörökölt” tisztségviselőktől is, akik méltóságukat nem kizárólag érdemeiknek és szakmai kiválóságuknak köszönhetően nyerték el, vagy akik esetében nem lehet konstruktív együttműködésre számítani.

Itt rögtön meg kell jegyezni, hogy a Tisza-kormány különbséget tett a „megörökölt” tisztségviselők között, hiszen a miniszterelnök sem mindegyiket szólította fel önkéntes lemondásra. Közölük a legprominensebb személy a Magyar Nemzeti Bank elnöke és a Költségvetési Tanács elnöke. (Egyébként a helyettes államtitkárok közül is többen megmaradhattak, a felsőoktatási kekva kuratóriumi tagságát pedig megpályázhatták azok a korábbi tagok is, akik nem voltak pártpolitikusok.) A fair gyakorlat persze az lett volna, ha a „politikai” kinevezettek önként lemondanak a hivatalukról, felismerve, hogy személyük – és ezért az általuk vezetett intézmény – iránt sincs meg az a bizalom, amely nélkülözhetetlen az új összetételű Országgyűléssel és az új kormánnyal való zavartalan és kiegyensúlyozott együttműködéshez. Persze ilyenre is akadt példa, ám többen – részben talán egzisztenciális megfontolásból – a hivataluk megtartására törekszenek. Az ő esetükben az „alkotmányos út”, vagyis a megbízatásuk leteltének türelmes kivárása nem ígérkezik ideális megoldásnak, hiszen óhatatlanul akadályozhatja vagy lelassíthatja a három hatalmi ág közötti alkotmányos rend helyreállítását.

Ilyen helyzetben kell fontolóra venni az „ebharapást szőrével” népi bölcsesség alkalmazását, vagyis használni azokat az eszközöket és módszereket, amelyeket az előző kormány már alkalmazott az általa kívánatosnak tartott személyi változások keresztülviteléhez. Sulyok Tamás megbízatásának megszüntetése az Alaptörvény módosításával történt meg; Baka Andrásnak – az újonnan megválasztott köztársasági elnöknek – a leváltása a Legfelső Bíróság elnöki posztjáról pedig annak idején az intézmény feladatkörének az Alaptörvény által a Kúriára való átruházásával történt. Egyik felmentés sem tartalmazott érdemi indoklást, s kétségtelenül egyik sem tekinthető elegáns megoldásnak. Ám míg Sulyok Tamás legalább kapott előzetes felhívást, hogy mondjon le a posztjáról, megbízatása pedig az Alaptörvény tizenhetedik módosításának általa történt kihirdetésével szűnt meg, addig Baka Andrásnak hic et nunc kellett szembesülnie azzal, hogy az Alaptörvény hatálybalépésével megbízatása megszűnt.

*

Reflexióm megírása után, augusztus 17-én hozta meg elutasító végzését az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöki megbízatás megszűnését kimondó tizenhetedik alaptörvény-módosítás alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány ügyében. Nem is tehetett mást, hiszen az Alaptörvény 2013-ban elfogadott negyedik módosítása következtében az Alkotmánybíróság az Alaptörvény módosítását csak a megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények tekintetében vizsgálhatja felül. Emiatt az elutasító végzés értelemszerűen tartalmi szempontból nem minősítette, mert nem is minősíthette az elnöki megbízatás megszüntetésének alkotmányosságát. Ám a hat párhuzamos indoklás és az öt különvélemény jelzi, hogy a 15 tagú Alkotmánybíróság határozata nem könnyen és nem egyhangúan született meg.

A végzés fogadtatása pártállástól függően meglehetősen vegyes volt, s az eltérő álláspontok várhatóan még jó ideig fennmaradnak a hazai politikai közéletben. Mindazonáltal azt már most ki lehet jelenteni, hogy a közjogi méltóságokat érintő személyi kérdésekben csak akkor jut nyugvópontra a vita, ha egyfelől a három hatalmi ág között már helyreállt a demokratikus jogállamnak megfelelő kiegyensúlyozott viszony, másfelől a végrehajtó hatalomtól független közjogi méltóságok megválasztása, kinevezése átlátható módon, kizárólag a jelöltek érdemei, valamint emberi és szakmai kiválósága alapján történik majd.