Pótvizsga. Ismételten elégtelen?

Engedje meg az olvasó, hogy a következőkben egy rövid, fiktív vizsgahelyzetet idézzek, amely végső soron egyre inkább a közjogi egyetemi oktatás iskolapéldája is lehetne.

Professzor: Kedves kolléga, ma éppen melyik tételt sikerült kihúznia?

Hallgató: Tisztelt Professzor Úr, ismételten a „Jogállamiságot”.

P.: Mindkettőnk érdekében mondom, remélem, ezúttal sikeresebb produkciót hallunk Öntől. Persze annyiszor elmondtuk már a vizsgái alkalmával, miről is szól a jogállam, hogy legfeljebb szándékosan mondhatna butaságokat a témában. Na kezdjünk is bele!

H.: A jogállamiság egy folyamatosan változó fogalom, változó értéktartalommal, amelyet a legfőbb hatalom birtokosa (szuverén) határoz meg.

P.: Igen? És biztos ebben? Mire alapozza a fentieket?

H.: Hát arra, hogy azt tekintjük jogállamnak, amikor az alkotmányban és a jogszabályokban leírtakat betartják.

P.: Azt gondolja, hogy a formális szabályok következetes betartása egyenértékű a jogállammal? Azt gondolja, hogy ha egy alkotmányozó többséget szerző politikai hatalom valamit beleír az alkotmányba, ne adj’ isten, új alkotmányt fogad el a saját politikájával konvergáló elveknek megfelelően, és az egész jogrendszert ekként építi fel, akkor az a jogállam? Biztos Ön ebben?

H.: Igen... Azt gondolom, hogy a leírt szabályt mindenkinek követnie kell, a jogállamiság elve pedig végső soron a jog uralmára épül, amely az államhatalmat is korlátozza, méghozzá a leírt – elsődlegesen alkotmányi – szabályok által.

P.: De kolléga, Ön megint nem válaszol a lényegi kérdésre.

H.: Ja igen, még az is eszembe jutott, hogy persze az alkotmány rendelkezései minden hatalmi ágat, így a végrehajtó hatalmat és a parlamentet is kötik.

P.: És ha a szabályokat egy minősített többség a saját formájára szabja, ezáltal „jogállamivá” tesz politikai ideológiát, az is belefér a jogállamiság eszméjébe?

H.: Igen, az is jogállam. Egyetlen esetkör van, amikor a zárt jogállami szabályokat felül lehetne írni, de azt is az alkotmány határozza meg, és csak nagyon kivételes esetben kerülhet rá sor.

P.: És pontosan mire gondol, kolléga?

H.: Hát a különleges jogrendekre, de – mivel jelentős jogkorlátozások vezethetők be korlátozott időre – csak nagyon súlyos esetben fogadható el a bevezetésük, az alkotmányi szabályok szigorú betartásával.

P.: Nézze, kolléga. Jogállamból megint elégtelen, kérem, jegyezze meg, hogy a jogállamiság eszméje nem pusztán a leírt szabályok betűszerű alkalmazását jelenti, hanem az íratlan jogállami elvek érvényesülését is. Ha az írott alkotmány összhangban lenne a jogállamiság elveivel (emberi jogok érvényesülése, hatalommegosztás elve, jogbiztonság, korlátlan politikai hatalom megakadályozásának garanciái stb.), akkor megismerkedhetne a jogi alkotmányosság koncepciójával, de ez másik téma. Mindenesetre, ha ki tudná fejteni egy konkrét példa alapján, hogy mi a viszonya a jogállamiságnak a különleges jogrenddel, akkor elgondolkodom az elégségesen...

*

A fiktív vizsga ezen a ponton jut el jelen írás lényegi kérdéséhez is. A lap korábbi számaiban már kifejtettem aggályaimat, egyrészt a koronavírus okozta járvány miatt indokolatlanul bevezetett tavaszi különleges jogrenddel kapcsolatban (Koronavírus és hatalom, ÉS, 2020/13., márc. 27.), másrészt a különleges jogrend visszaélésszerű alkalmazásának veszélyeiről és arról, hogy annak márciusi elrendelése Alaptörvény-ellenes volt ([Jog]állami diktatúra? – avagy a kivételes állapot mibenlétéről, ÉS, 2020/20., máj. 15.). Harmadrészt pedig Kim Lane Scheppelével és Halmai Gáborral együtt arról is írtunk, hogy a különleges jogrend „kivezetése” végső soron egy új – immáron a rendes jogrendbe épült – kivételes állapotnak a kezdete (Állandósuló kivételesség – A tyúktolvaj és a „második felhatalmazási törvény”, ÉS, 2020/24., jún. 12.). Akkor azt írtuk, hogy a „felhatalmazási törvény” visszavonása végső soron az egészségügyi törvény módosításával és a már korábban is ismert egészségügyi válsághelyzet fogalmának kiterjesztésével továbbra is fenntartja a „kivételességet”, igaz, immáron a rendes jogrendbe beépítve. Aggályunk azóta is fennáll, mivel a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet 2015-ös bevezetését követően annak félévente történő meghosszabbítása immáron rutinná vált, holott az elrendelés feltételei aligha érvényesülnek.

A júniusban elfogadott módosítással az egészségügyi válsághelyzet a megtehető intézkedések tekintetében felzárkózott a különleges jogrendi jogkorlátozások súlyához. Az egészségügyi törvény 232/D. §-a szerinti korlátozásokra a járványügyi készültség keretében immáron június óta lehetősége van a kormánynak, miután az egészségügyi válsághelyzetet járványügyi készültségként a március 11-én elrendelt veszélyhelyzet visszavonásával együtt bevezette (238/2020. [VI. 17. ] Korm. rendelet). A közjogi helyzet egyébként meglehetősen összetett lett a tavaszi különleges jogrend visszavonásával: a felhatalmazási törvény hatályvesztésével egyidejűleg elfogadott és korábbi írásunkban elemzett „salátatörvény” módosította egyebek mellett az egészségügyi törvényt is, így az egészségügyi válsághelyzet már meglévő fogalmát kiterjesztette, egyúttal lehetővé téve számos rendkívüli jogkorlátozást, immáron a rendes jogrendbe építve (ennek megfelelően a kormány rendeletében egyebek mellett korlátozhatja vagy megtilthatja intézmények, létesítmények működését, rendezvények látogatását, szervezését, egyes területek elhagyását; bevetheti a rendvédelmi szerveket vagy a Magyar Honvédséget a védekezés értekében; de rendeletben olyan járványügyi intézkedéseket is elrendelhet, amelyek egyebekben törvényi szabályozást igényelnek stb.). Ez utóbbi jogkör végső soron a különleges jogrendekben ismert és a miniszterelnök által is hangoztatott gyors intézkedést szolgálja azáltal, hogy gyakorlatilag eltérést enged a törvényben foglaltaktól a kormánynak. Ez önmagában felvet alkotmányjogi aggályokat, mert a jogforrási hierarchia ilyen mértékű megsértésére kizárólag különleges jogrendben van lehetőség, de mint erre már utaltam, ezek a szabályok az egészségügyi törvény részévé váltak.

A nyáron elfogadott „második felhatalmazási törvény” további elemzésétől e helyütt eltekintek, inkább arra érdemes fókuszálni, hogy ezen széles felhatalmazás alapján végül mit tett a kormány. Az igazat megvallva azt láthattuk, hogy augusztus 30-ig nagyjából semmit. A jogállamiság elvével össze nem egyeztethető, meglehetősen széles jogkörök ellenére gyakorlatilag a kontaktszemélyeket érintő korlátozásokon, a járványügyi megfigyelés szabályain, a határellenőrzés ideiglenes visszaállításán, az utazási korlátozásokon, a Magyar Honvédség járványügyi védekezési feladatain kívül egy ideig nem születtek rendkívüli korlátozásokkal együtt járó, irracionális intézkedések, ami őszintén szólva engem is meglepett (ettől persze még továbbra is azt gondolom, hogy maga a törvényi felhatalmazás alkotmányellenes, vagyis ezek az intézkedések nélkülözik az alkotmányosságot, de ennek kifejtése jelentősen túlmutatna jelen írás mondanivalóján). A járványügyi készültségként elrendelt egészségügyi válsághelyzet keretében, ezen időszak védelmi intézkedéseiről (szájmaszk viselésének szabályai, köznevelési és szakképzési intézményekre, vendéglátókra, zenés, táncos és egyéb rendezvényekre vonatkozó korlátozások stb.) szóló kormányrendeletre is szeptember 18-ig kellett várni.

*

A járványhelyzet fokozódásával, az esetszámok és sajnálatos módon a halálesetek számának növekedésével, végül pedig nem utolsósorban az európai uniós tagállamok sorozatos korlátozásainak hatására a miniszterelnök november 3-án Facebook csatornáján bejelentette, hogy további korlátozások, ezzel összefüggésben pedig különleges jogrend kerül bevezetésre (megjegyzendő, hogy éppen a kézirat lezárásakor a tavaszi szigorításokhoz hasonló, számos korlátozás bevezetéséről tett bejelentést a miniszterelnök, ennek részletszabályai azonban majd csak a lap megjelenésekor lesznek ismertek; ettől függetlenül az írásomban taglalt problémák, azt gondolom, még fennállnak). A november 4-én éjféltől bevezetett veszélyhelyzetet (amely a különleges jogrendek egyik típusa az Alaptörvényben) elrendelő és a konkrét intézkedésekről szóló kormányrendeletek [2020/478. (XI. 3.) Korm. rendelet, illetve 2020/479. (XI. 3.) Korm. rendelet] pár perccel éjfél előtt jelentek csak meg a Magyar Közlönyben, vagyis a kijárási korlátozásra irányadó szabályokról a miniszterelnök Facebook csatornáját követők kora este, míg az egyébként jogkövető állampolgárok csak 4-5 perccel a korlátozás kezdete előtt értesülhettek. Persze a különleges jogrendek sajátja, hogy a váratlan helyzetekre kívánnak gyors és hatékony megoldást adni, de a konkrét esetben – akárcsak tavasszal – teljesen indokolatlan volt a különleges jogrend eszközéhez nyúlni, különösen annak fényében, hogy a júniusban módosított egészségügyi törvényben foglalt rendkívüli intézkedések között megtalálhatók a kijárási korlátozásokra, a rendezvényekre, illetve a tömegközlekedésre vonatkozó intézkedések lehetőségei is, ezek miatt immáron teljesen felesleges volt ismételten veszélyhelyzetet (különleges jogrendet) hirdetni. Arról nem is beszélve, hogy a kevesebb mint ötperces felkészülési idő még akkor is súlyosan alkotmányellenes, ha éppen váratlan fegyveres támadás éri az országot. Az a tény pedig, hogy hónapok teltek el az esetszámok exponenciális növekedésével úgy, hogy gyakorlatilag csak a szájmaszk viselésére és kontaktszemélyekre vonatkozó speciális szabályok jelentek meg, teljesen abszurddá teszi nem csak önmagában a különleges jogrendet, hanem a bevezetés jogállamiság elvével össze nem egyeztethető módját is.

A november 5-én benyújtott „[a] koronavírus világjárvány második hulláma elleni védekezésről” szóló törvénytervezet (továbbiakban: tervezet) kapcsán sem a 90 napos határidő léte vagy nem léte az irányadó. Miként arra az Eötvös Károly Intézet napokban megjelent véleménye is helyesen rámutat, az Alaptörvény vonatkozó szabályaiból nem olvasható ki a jövőbeni kormányrendeletek hatálya „biankó felhatalmazással” történő meghosszabbításának lehetősége. A tervezet az Alaptörvény 53. cikk (3) bekezdésére hivatkozással az Alaptörvény 53. cikk (1)-(2) bekezdésében foglaltak szerinti kormányrendeletek meghosszabbításáról rendelkezik a tervezet hatályvesztéséig (ez a hatálybalépést követő 90. nap). Ezzel a típusú szabállyal – minként a tavaszi „felhatalmazási törvényben” is – az a probléma, hogy ilyen országgyűlési hatáskör nem olvasható ki az Alaptörvényből. Ha pedig mégis így lenne, akkor sem kezelhető együtt a két említett bekezdés.

Kezdjük az elemzést visszafelé, hogy a kedves olvasó könnyebben megértse: az említett (3) bekezdés értelmében, a kormány (2) bekezdés szerinti rendelete tizenöt napig marad hatályban, kivéve, ha – az Országgyűlés felhatalmazása alapján – a rendelet hatályát meghosszabbítja. A (2) bekezdés tehát a már elrendelt veszélyhelyzet során meghozott rendkívüli kormányrendeletek 15 napos hatályának meghosszabbítását teszi lehetővé, utólag. Vagyis az Alaptörvény csak azt tartja alkotmányos megoldásnak, ha a veszélyhelyzet során meghozott és kihirdetett (tehát érvényes) rendkívüli intézkedéseket tartalmazó kormányrendeletek tizenöt napos hatályát hosszabbítja meg a kormány az Országgyűlés felhatalmazására (ehhez egyébként kétharmad sem szükséges), nem pedig a még meg sem születettekét. További aggályt vet fel a tervezet azon eleme, amely az (1) bekezdésben foglalt, vagyis a veszélyhelyzetet kihirdető kormányrendelet hatályának meghosszabbításáról is rendelkezik, erre ugyanis nem olvasható ki semmilyen hatáskör. Persze mondhatja a kedves olvasó, hogy még mindig jobb, ha az Alaptörvény hiányosságait kétharmaddal, határidőhöz kötve rendkívüli törvény pótolja. Az igazat megvallva ez az állítás több szempontból is téves lenne. Egyrészt az Alaptörvény a különleges jogrendekre vonatkozó közös szabályok keretében [54. cikk (3) bekezdés] rendelkezik arról, hogy az adott különleges jogrend bevezetésére jogosult szerv dönt annak megszüntetéséről, de nem opcionálisan, hanem jelen esetben a veszélyhelyzetre okot adó körülmény elmúltával. Ebbe a történetbe az Országgyűlés kétharmadával elfogadott törvényt belekeverni nem pusztán színjáték, hanem az Alaptörvény felülírása (persze tény, hogy vannak olyan álláspontok, melyek az informális alkotmánymódosítás intézményét elfogadják, de aligha ilyen estre gondoltak) az erre vonatkozó formális, jogállami keretek figyelmen kívül hagyásával. Hozzáteszem, mivel az elrendelést sem tartottam indokoltnak, így értelemszerűen a konkrét helyzetben a visszavonással kapcsolatos szabályok elemzésekor nehéz elvonatkoztatni az egész helyzet „alkotmányon kívüli” jellegétől.

*

Ami pedig az Alaptörvényből szó szerint nem olvasható ki, de kikövetkeztethető, az a különleges jogrend visszaélésszerű alkalmazásának megakadályozása. Egyrészt a különleges jogrenddel kapcsolatos legfontosabb – a leírt szabálytól függetlenül is érvényesülő – jogállami kritérium, hogy az alapvető jogok súlyos korlátozására kizárólag a legkevesebb ideig és csak a szükséges mértékben kerülhet sor. Ha pedig a hatalom visszaél rendkívüli jogkörével, akkor az Alaptörvény C) cikk (2) bekezdése lehet(ne) iránymutató. Vagyis az, hogy senkinek a tevékenysége sem irányulhat a hatalom kizárólagos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására. Amennyiben ez mégis bekövetkezik, akkor nem pusztán alkotmányos joga, hanem kötelessége is mindenkinek törvényes úton az ilyen törekvésekkel szemben fellépni. Persze ezen a ponton végképp eljutunk szegény vizsgázó helyzetéhez, aki abban szocializálódott, hogy az alkotmányos intézmények papíron működnek, és a hatályos joganyag telis-tele van tényleges funkciójukat betölteni képtelen intézményekkel. Egy jogállamban ezek valós garanciák lehetnének, de ma aligha találunk olyan intézményt, amely hatékony fék lehetne egy ilyen helyzetben. Persze ettől még felháborító, hogy a magukat ellenzékinek valló pártok is a 90 napos határidő bevezetését látva elfelejtik, hogy mit is jelent a jogállam. Lehet, hogy már ők sem értik, mi a helyzet? Lehet, hogy ők is meggyőződéssel beszélnének jogállami garanciákról, a jogállami elvek hiányában, mint tette azt a vizsgázó?

A fentieket összefoglalva azt láthatjuk, hogy a kormányzat a saját Alaptörvényét sem tartja tiszteletben, mindemellett a rendes jogrend egyre-másra tartalmaz olyan elemeket, amely egy alkotmányos demokráciában legfeljebb a különleges jogrendi korlátozások részét képezhetnék. A különleges jogrend funkciója tehát – amely szerint az akként biztosítja egy rövid ideig a hatékony védekezést, hogy egyidejűleg a jogállamiság elvét is tiszteletben tarja – éppen ezáltal teljesen kiüresedik. A jogállamiság elve formális és tartalmi értelemben egyaránt negligálódott, a szuverén parancsa dönti el, mi a jog és mi nem az. Ha – miként arra a vizsgázó a válaszában is utalt – a minősített többség által elfogadott Alaptörvényben leírt szabályt sem követik már, akkor a „látszat-jogállamiság” (erről részletesen Halmai Gábor: A jogállami gondolkodás csapdája, ÉS, 2019/2., jan. 11.) is elveszett. A leírt és a rendszer kényére-kedvére formált, tételes jog uralma már múló emlék, végérvényesen felváltotta azt a „szuverén” politikai döntése. A jogállamiság elvének utolsó kérdése tartalmában megegyezik A tanú című film egyik ikonikussá vált kérdésével, melyet Bástya elvtárs fogalmazott meg: Mi ez? A jogállamiságot már meg se akarják gyilkolni? Én már sz.rt se érek? A jog eszközjellege sem fontos már (de furcsa mindezt leírni), és az alkotmányjogi szakkérdések az egykor oly izgalmasnak tetsző, letűnt elvek és értékek nosztalgikus felelevenítésében manifesztálódnak csupán. Ilyen körülmények között hogyan várjuk el a „Hallgatótól”, hogy jogállamból legalább elégségest érjen el?

(A szerző alkotmányjogász)