Az alkotmányról

VISSZHANG - LIX. évfolyam, 14. szám, 2015. április 3.

Majtényi László és Somody Berna­dette nagy jót tett velünk alkotmánypolitikai vázlatuk közrebocsátásával (Legyen köztársaság!, ÉS, 2015/11., márc. 13.). Tartalommal töltötték meg és konkrét, megvitatható javaslatokra bontották az „alkotmányos jogállam” jelszavát, amely a diffúz ellenállási mozgalmakat és szervezeteket, ha akarják, ha nem, összekapcsolja. 

Hogy nem jogászként is bele merjek szólni a diskurzusba, arra maguk a szerzők bátorítottak fel, amikor alkotmányos, sőt alkotmányozó mozgalom keretében vitára hívnak mindenkit „minden alkotmányba foglalandó érték és választandó szerkezeti megoldás felett”. Az alábbiakban élek az invitációval.

(1. A „közös ló” hátának dilemmája) Majtényi és Somody három módszertani alapvetést tesz. Kiindulópontjuk az, hogy új alkotmány kell, az Alaptörvény reparálhatatlan, „alapelvei és alapértékei is hibásak”. A második a konszenzuális alkotmányozás igénye, amelynek eredménye „a politikai baloldal és a jobboldal közös műve”, és amelyet népszavazás erősít meg. Ezekkel az elvekkel szívesen értek egyet, legfeljebb vannak aggodalmaim afelől, lehet-e majd a két elvárást egyszerre érvényesíteni, vagy jobboldal és baloldal közös lovának szükségképpen túros a háta. Noha érdemben a jobboldali sokaságot sem vonták be az Alaptörvény előkészítésébe, számos jelképes elem (történelem- és családszemlélet stb.) miatt végül érzelmileg azonosulhattak vele, a baloldali és liberális kritika pedig csak fokozta „várvédő” érzületüket. Ezért könnyen lehet, hogy az Alaptörvény kiselejtezését önmagában támadásként, értékeik semmibevételeként élik meg. Legfeljebb reménykedni lehet abban, hogy elegendő mézet produkál a madzagra a szerzőpáros javaslata, amely szerint az új alkotmány elfogadása után az alkotmányozó nemzetgyűlésként működő Országgyűlés feloszlik, és az erőviszonyok átrendeződésére is módot adó új választást írnak ki. De ezzel (és a növekvő ellenzéki jogosítványok vonzerejével) együtt is elképzelhető, hogy a konszenzuális alkotmányozás oltárán egy időre fel kell áldozni az Alaptörvény teljes mellőzését. De ma még nem érdemes a kényszerkompromisszumok terhét előre a vállunkra venni. Egyelőre a célok meghatározásánál tartunk, amikor csak­is Majtényiék következetes elveinek van helyük.

(2. Jó-e a régi?) Vitám a harmadik alapvetéssel van. A jeles szerzők határozottan hitet tesznek a „konzervatív alkotmányozás” mellett, természetesen nem ideo­lógiai, hanem módszertani értelemben: „tartalmában az Alaptörvény előtti alkotmányosságot helyreállító, más szóval konzervatív alkotmányozást tartunk szükségesnek (...) az 1989 és 2010 közötti alkotmányos hagyományainknak megfelelő megoldásokat kell választanunk. Ettől csak kényszerítő okból, kivételesen szabad eltérni.”

Két komoly érvük is van az elsősorban helyreállító alkotmányozás mellett. Az első különösen súlyos: „A harmadik köztársaság bukását nem alkotmánya, hanem züllöttsége okozta.” Az 1989–90-ben lefektetett elvek, intézmények és garanciák rendszere megfelelő volt, „sőt hazánk ezt követő húszéves teljesítményét dicsőséges fejezetnek tartjuk az alkotmányosság magyarországi történetében”. A másik érv kevésbé értékítéletre, inkább tapasztalatokra hivatkozik: „az alkotmányban az újítás rendszerint veszélyesen gyönge, a korszerűen értelmezhető régi legitimitása pedig ehhez képest erős”.

Nem csak az a bajom ezzel, hogy manapság sokkal inkább a „réginek”, a rendszerváltást követő évtizedek hozadékának a legitimitása az, ami a közmegítélésben veszélyesen gyönge, ezért a helyreállító logika és retorika megnehezíti a támogatást és az elfogadást, a konszenzusról nem is beszélve. Ez még csak taktikai szempont volna. Az igazi kifogásom az, hogy noha a „régi” alkotmány a képviseleti demokrácia, a sokat emlegetett fékek és ellensúlyok finom és érzékeny rendszerét dolgozta ki, a cizellált építménybe kevesek találták meg a bejáratot, kevesen érezték saját otthonuknak. Ezért nem is védték meg, az új rezsim egyetlen pöccintéssel könnyedén romba dönthette. Lehet és kell is kárhoztatni a harmadik köztársaság – illetve politikai elitjének – züllöttségét. Ám ha csak nem feltételezzük, hogy a rendszer ugyan tökéletes, de valami sajátos magyar fátum miatt a mi elitünk minden más országhoz képest veleszületetten gonoszabb, romlottabb, korruptabb egyedekből, csupa sötét gazemberből termelődik ki (nem mintha ez a vélelem népszerűtlen volna), akkor látnunk kell a strukturális hiányosságokat is. A tömeges és folyamatos állampolgári beleszólás, részvétel, kontroll elmaradása volt az, ami szükségképpen vezetett az elitek döntéseinek és moráljának ellenőrizetlenségéhez. Igaz, hogy a köztársaság bukását nem alkotmánya okozta. De alkotmányából hiányzott az a mozgósító erő, a polgárok aktivitásának ösztönzése, ami védelmére sorakoztatta volna fel azokat, akiket szolgált.

A harmadik köztársaság alkotmányában nem azzal van baj, ami benne van. Sőt: az intézményes garanciák, autonómiák és szabadságok teljes, gondosan kiépített rendszerét valóban vissza kell helyezni jogaiba. A baj azzal van, ami nincs benne, ami nem fért bele. A ház restaurálása kevés lesz. Lakásbővítésre is szükség van.

(3. „Belakni” az alkotmányt) A „lakásbővítésre” elsősorban azért van szükség, hogy többen tekinthessék saját otthonuknak, különben a negyedik köztársaság alkotmánya könnyen elődje sorsára juthatna. Elég tágasnak kell lennie ahhoz, hogy minél több aktív állampolgár találja meg cselekvési terepét benne, hogy „belakhassák” az alkotmányos intézményeket (vagyis orvosolnia kell a régi szűkösséget). De helyet kell adnia a 2010 utáni új társadalmi konfliktusok megoldási kereteinek (vagyis új kérdések új válaszait is segítenie kell). Az első feladat a „részvételi demokrácia” elemeinek gyarapítását jelenti, a második a társadalom drámai szétesésére keres feleletet, a szociális garanciák és jogok alkotmányos eszközeivel. Egyik a szabadság, a másik a szolidaritás tereit növelné meg.

Az 1989–90-es alkotmányozás idején a többpárti képviseleti demokrácia önmagában is demokratikus nyitást jelentett. Nyugaton azonban tömegessé vált az igény arra, hogy az állampolgárok ne csak négy-öt évenként, képviselőik megválasztásakor szólhassanak bele érdemben a politika alakításába. A részvételi demokrácia nemcsak a közvetlen demokrácia formáiban nyilvánulhat meg, bár ezeket is felértékeli és bővíti: több alkalmat kíván az országos és helyi népszavazásokra, népi kezdeményezésekre, a petíciós jog gyakorlására, olykor a közpénzek egy-egy elkülönített részéről való közvetlen döntésre (a mi 1 százalékunkhoz hasonló, felajánlható adórészek, népszavazás az önkormányzati beruházásokról stb.). Arzenáljába tartozik a civil beleszólás és kontroll sokféle formája, a javaslattételi és vétójogok, egyeztetési kötelezettségek, a politikai korrekció parlamenten inneni és túli formái (személyes és csoportos jogorvoslatok, mozgalmi eszközök, demonstrációk, civil közösségek összekapcsolódása, szakmai műhelyek törvénykezdeményezései – utóbbira példa a most maga is „részvételi demokrataként” működő Eötvös Károly Intézet alkotmányvázlata is. Az érdemi részvétel feltétele a közélet és a közpénzek átláthatósága, a nyilvánosság, a demokratikus alapismeretek iskolai oktatása, a joggyakorlást elősegítő különböző jogsegélyszolgálatok, ezért ezek is beletartoznak a „részvételi” politikai kultúrába.

Kár tagadni, hogy a „részvételi demokrácia” igénye nem független a képviseleti demokrácia iránti bizalomvesztéstől, a „pártokráciával”, a színfalak mögött mutyizó „kartellpártokkal” való elégedetlenséggel. Van veszélye annak is, hogy ez az indulat a parlamentarizmus képviseleti elve ellen fordul, és a képviselet helyett a „nép” és a „vezér” közvetlen kapcsolatát ígérő tekintélyelvű rendszerekhez egyengeti az utat. De hatalmas pozitív erőforrást is jelenthet, amikor a „részvétel” eszközei nem roncsolják, hanem éppen hogy megtámasztják, megvédik a képviseleti demokráciát. Ez történt például 1998-ban Szlovákiában, ahol az OK’98 mozgalom amúgy részvételi demokráciában „utazó” civil erői a Mečiar által manipulált választási törvény és egyéb hatalmi csapdák ellenében (amelyek kísértetiesen emlékeztetnek Orbánék trükkjeire) olyan sikeresen mozgósítottak a választásra, hogy a hihetetlenül hangzó 84 százalékos részvételi rekordot és a demokratikus ellenzék alkotmányozó többségét érték el, amire pár hónappal azelőtt a kutya se fogadott volna (lásd Martin Bútora tanulmányát a Tarka ellenállás című kötetben, Napvilág, 2013).

(4. Részvétel és képviselet, kéz a kézben) „Mozgalmárok” és jogtudósok is hangoztatják: a régi alkotmány védtelenségéhez, az alkotmányos demokráciából való kiábránduláshoz nagyban hozzájárult, hogy a részvételi demokrácia eszközei nem bástyázták körül a képviseleti demokrácia intézményrendszerét. A parlamentarizmust a többség az elit játszóterének látta, az ő játékukért meg ugyan ki ment volna csatába? Istvánffy András a „Nem tetszik a rendszer” jelszóval összehívott 2011-es tüntetésen a színpadról kiáltotta világgá: „De miért lehetett megdönteni a harmadik köztársaságot? Mi volt a baj vele? Hiányzott a valós részvétel lehetősége, hogy az emberek ne csak négyévente tudják befolyásolni a döntéseket.” Fleck Zoltán tudós jogszociológus létére még radikálisabb: „A rendszerváltás alkotmánya kimúlt, és ezért maga is felelős. Egy erős, társadalmi támogatottsággal és megfelelő garanciákkal rendelkező alkotmányt nem lehet ilyen akadálytalanul felszámolni.” (A jövő alkotmányozása elé, Mozgó Világ, 2013. április)

Igazukat bizonyítja egy 2010-es közvélemény-kutatás a „Részvétel és képviselet” projekt keretében. Az 1500-as mintának csak 32 százaléka vélekedett úgy, hogy a választás intézménye többé-kevésbé „biztosítja, hogy a parlamentben megfelelően képviseljék a választók álláspontját”. 74 százalék szerint „a törvényhozás túlságosan függ néhány érdekcsoporttól”. Ezek után nem meglepő, hogy alig 30 százalék látott lehetőséget a polgárok részvételére a politikai döntéshozatalban.

Majtényiék maguk is utalnak arra, hogy helyre kell állítani a polgárok részvételi jogait az alkotmányos rendszer működtetésében, így például az „actio popularis”-t, a személyes érintettség nélkül is fennálló indítványozási jogot az Alkotmánybíróságnál. A civil kontroll kreatív technikáját kezdeményezik: olyan petíciós honlapokat, amelyek megfelelő számú aláírás esetén kötelezik az igazságszolgáltatást a jelzett korrupciós probléma vizsgálatára. Ugyanakkor, a képviseleti demokráciát féltve megszüntetnék a parlamentet törvényhozásra kötelező népszavazási formát, nem vetik fel a közvetlen köztársasági elnökválasztásnak még a vitakérdését sem, holott a környező országok példája is bizonyítja, hogy a választás mikéntje nincs összefüggésben az elnöki jogkörökkel, és nem vezet szükségszerűen az elnöki vagy félelnöki rendszerre való, csöppet sem kívánatos áttéréshez.

Ezt kevésnek tartom. Szükségét érzem az új alkotmány erősebb részvételi fordulatának, hogy a képviseleti demokrácia intézményrendszerének helyreállítása mellett tegyen lépéseket a képviseleti és a részvételi demokrácia eszközeinek harmonizálására. Legalább államcélként jelölje meg a részvételi demokrácia csatornáinak szélesítését, ahol kell, bontsa le az ezt akadályozó korlátokat, ahol lehet, helyezzen el új útjelző táblákat a részvétel, a folyamatos aktivitás, a beleszólás, a kontroll részben közvetlen, személyes, részben civil és szakmai közösségeken át történő gyakorlása felé.

(5. Szociális biztonság – jog vagy remény?) A totális társadalmi dezintegráció, a tömeges leszakadás és elszegényedés, a szociális szakadékok teljes átjárhatatlansága sokkoló, új társadalmi tapasztalat. A hiányolt biztonságból az alkotmány a jogbiztonságot természetesen visszaadhatja, de van-e szerepe a szociális biztonság minimumának garantálásában, a szociális jogok kiszélesítésében?

Annyit én is érzek, hogy itt ellentmondó szempontokat kell összeegyeztetni. Egyrészt a jog mégiscsak a normák, a „sollen”-ek, a kellések világa, nem pusztán rögzíti az állapotokat és szokásokat, hanem kívánalmakat fogalmaz meg, húzóerőt is kifejt. Majtényi és Somody úgy fogalmaz, hogy ugyan „az alkotmányozás nem gyógyír minden bajunkra”, „ugyanakkor nemcsak lehetőséget, de erős impulzusokat is adhat a bajok megoldásához”. Másrészt világos, hogy a puszta óhaj nem alkotmányos műfaj, hiszen az irreális követelmények esetén nem lehetne föllépni a „kikényszeríthetőség” igényével. Maga az Eötvös Károly Intézet egy korábbi, 2011-es felhívásában leszögezte: „Jogi kikényszeríthetőség nélkül az alkotmány jogi értelemben olyan, mintha nem is létezne.” Most úgy keresnek megoldást a dilemmára, hogy a szociá­lis biztonságot leginkább államcélként fogalmaznák meg. Igen ám, de mit kezd a kikényszeríthetőséggel az államcélok esetében az Alkotmánybíróság? Az érthető, hogy nem fordíthatják le az államcélt minden egyes embert már most megillető konkrét jogokra és ellátásokra. De feladatkörükbe tartozik-e, hogy ha úgy látják, egy-egy törvény „húzása” nem közelebb, hanem távolabb sodor az államcéltól, akkor azt alkotmánysértőnek nyilvánítsák? Az mindenesetre gyanús, hogy az Alaptörvény egyszerre két mozdulatot is végrehajtott az amúgy is lyukas szociális védőháló szétszaggatására. Egyrészt a rendszerváltó alkotmányban még szereplő szociális jogok jó részét a nehezebben számon kérhető „államcéllá” redukálta, másrészt az „államcélt” sok helyen „országcéllá” ködösítette: „Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson.” Ez az arcátlan megfogalmazás az állami-önkormányzati felelősség morzsáját is eltünteti – baj esetén felelős az ország maga, úgy általában, tessék őt kérdőre vonni, miért nem törekedett jobban, miért tűrte a jogfosztást. Megjegyzem, van benne valami...

Fleck Zoltán viszont a már említett dolgozatában olyan új alkotmányszemléletre tesz javaslatot, amely az alkotmány mobilizáló erejét tartja a legfontosabbnak, azt, hogy a jelen társadalmi állapotokat elvárásaival a jövő felé rugdossa. Ebben a felfogásban az alkotmány nemcsak jogi kódex, hanem társadalmi hajtóerő, híd jelen és jövő között. Nem pusztán jogi (például alkotmánybírósági), hanem társadalmi eszközökkel is kikényszeríti a benne szereplő jogok egyre teljesebb érvényesülését. „Az alkotmánynak (…) használható inspirációs potenciállal kell rendelkeznie.” „A jövő alkotmánya egy jobb társadalom képét megelőlegező alkotmány. (...) A milyenek vagyunk logikája helyett a milyenek akarunk lenni alkotmányára lenne szükség”, hogy egyes társadalmi csoportok hivatkozási alapot találjanak benne, és valóban kiköveteljék jogaikat.

Nem lesz könnyű megállapodni abban, milyen mankót adhat az alkotmány a szociális biztonság megközelítéséhez. Hol álljon meg a jelen adottságait és az alkotmányos elvekben tételezett jövőt összekötő hídon, mennyire legyen „realista”, a behatárolt lehetőségekhez ragaszkodó vagy „aktivista”, a körülményeket és szándékokat elvárásaival megmozgató? Majtényinak és Somodynak már csak ezért is igaza van, amikor „alkotmányozó mozgalmat”, vitákat generál. De a jogállam, a demokrácia ügyei iránti érdeklődés akkor érinthet meg új rétegeket, ha nemcsak „restaurálunk”, helyreállítunk, hanem világossá tesszük, hogyan férnek be ők maguk az alkotmány kibővített építményébe, mi lesz jobb. Egy a szintén nem túl mély demokratikus gyökerekkel rendelkező latin-amerikai alkotmányokkal foglalkozó kötet ezt a címet viseli: Law as hope. A törvény mint remény. Ha az alkotmányozás nem tud néhány ponton megalapozott reményt adni a változásra, a szabadság és a szolidaritás jogkiterjesztő gyakorlatára, akkor ugyanúgy nem töri át a közöny falát, mint ahogy a legyilkolt alkotmányért se szólt a harang.

(A szerző az MSZP tagja, korábbi elnöke)

A szerző további cikkei

LXII. évfolyam, 20. szám, 2018. május 18.
LXI. évfolyam, 27. szám, 2017. július 7.
LX. évfolyam, 50. szám, 2016. december 16.
Élet és Irodalom 2019