Alkotmányozás – mi végre? III.

A normaszöveg kérdőjelei

PUBLICISZTIKA - LV. évfolyam 14. szám, 2011. április 8.

Cikkem első része (ÉS, 2011/12., márc. 25.) az alkotmányozás indokait és eljárásmódját vizsgálta. A további részek számára négy kérdést tett föl:

1) Hogyan viszonyul a Magyarország Alaptörvényének nevezett dokumentum az ország alkotmányos történetéhez? Mivel szakít, mihez nyúl vissza?

2) Hogyan határozza meg az alkotmányozás alanyát? Kinek a nevében és kinek a számára készült: kiket nevez meg az államot közösen birtokló politikai közösségként?

3) Milyen elvek alapján kívánja az államot berendezni? Mit mond arról, hogyan kell az államnak az egyénekkel bánnia; mit mond a közhatalom forrásáról, a hatalomgyakorlás céljáról és feltételeiről?

4) Milyen államszervezetet hoz létre? Összhangban van-e ez a szervezet az alkotmányos alapelvekkel; kielégítően védi-e az egyéni jogokat; megfelelően korlátozza-e a közhatalom birtokosait; garantálja-e a tisztességes versenyt a kormány leváltásáért és a kormányon maradásért küzdők között?

Az első két kérdés az alkotmány identitásáról szól, címzettjük a Nemzeti hitvallás és az Alapvetés c. fejezet. Ezeket cikkem második része vizsgálta (ÉS, 2011/13., ápr. 1.). A harmadik és negyedik kérdés az alkotmánytervezet normaszövegére - a Szabadság és felelősség, valamint Az állam c. fejezetekre - vonatkozik. Az itt következő rész ezeket veszi szemügyre.


Harmadik kérdés: Mit mond az alapjogokról?

A szövegezők azt ígérték, hogy az Európai Unió Alapjogi Chartáját illesztik be az alkotmányba. Nem gondolnám, hogy ez kívánatos lett volna.

A nemzetközi emberjogi dokumentumok egyrészt a közös minimumot rögzítik: minden egyes jogot úgy határoznak meg, hogy definíciója valamennyi részes állam számára elfogadható legyen; annak a számára is tehát, mely a legkevesebb kötöttség vállalására hajlandó. Kívánatos, hogy nemzeti alkotmányunk legalább néhány ponton magasabbra emelje a mércét az általánosan kötelező minimumnál.

Másrészt országonként más és más a különlegesen veszélyeztetett jogok köre, melyeket ezért speciális intézkedésekkel kell védeni; e különbségekre a nemzetközi dokumentumok nem lehetnek tekintettel. Kívánatos, hogy nemzeti alkotmányunk kiemelt védelemben részesítse a nálunk kiváltképp sérülékeny jogokat, pontosabban azokat a - különösen sebezhető - kisebbségeket, melyek épp e jogok védelmére szorulnak.

A Szabadság és felelősség c. fejezettel tehát nem az a baj, hogy eltér a Charta szövegétől, hanem az, hogy rossz irányban tér el tőle. Egyetlen esetben sem emeli meg, és több esetben lejjebb szállítja a mércét. Nemhogy különös gonddal bástyázná körül a sebezhető kisebbségek jogait, gyengíti - néhol egyenesen támadja - őket.

Mindenekelőtt: az egyén jogait összekapcsolja a közösséggel szemben viselt egyéni felelősséggel. A szabályozási koncepció, melyet az alkotmány-előkészítő bizottság 2010 decemberében terjesztett az Országgyűlés elé, általános elvként is kimondta, hogy „[a]z alapvető jogok kötelezettségekkel és felelősséggel járnak\". Ez a generális klauzula szövegszerűen nem szerepel a tervezetben, de szelleme ott kísért. Az alapjogi fejezet kötelezettségek sorát építi magába, méghozzá nem csupán olyanokat, melyeket polgárként az állammal szemben viselünk. Olyan alkotmányos kötelezettségeket is megállapít, melyek magánszemélyként terhelnek bennünket. És nem csupán arról beszél, hogy alapvető jogaink mellett vannak kötelezettségeink is. Az alapjogok egy részét úgy határozza meg, mint amelyek egyben kötelezettségekkel terhelik meg a birtokosukat, aki e kötelességek teljesítésétől függően válik érdemessé arra, hogy áldásaikból részesüljön.1

A Charta azt a hagyományt folytatja, mely szerint alapvető jogaink pusztán azért illetnek meg bennünket, mert emberek és polgárok vagyunk. Ez erkölcsi és politikai státust jelent, amit az állam - függetlenül a közösségnek tett szolgálatainktól, érdemeinktől és erényességünktől - köteles tiszteletben tartani: úgy kell bánnia velünk, mint alapjogok alanyaival.

A készülő Alaptörvény nem így gondolkodik. Íme, néhány példa.

„Mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához.\" (XI. cikk [1] bekezdés) A Charta nemhogy az egyén kötelességévé tenné a közgyarapodás szolgálatában végzett munkát, egyenesen tilalmasnak mondja ki a munkára való kötelezést.2

Van-e olyan erkölcsi kötelezettségünk, hogy tegyünk a közösség javáért? A válasz: igen. Alkotmányos norma rangjára emelhető-e ez az erkölcsi kívánalom? A válasz: nem. A munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog a személyi önrendelkezés jogának része. A személyi önrendelkezéshez való jog magában foglalja, hogy - amíg mások hasonló jogát nem sérti, vagy másoknak kárt nem okoz - senki nem vonható felelősségre pusztán azért, mert úgy volna helyes, hogy többet tegyen a közösségért, mint amennyit önként tenni kész.3

Másodszor: „A nagykorú gyermekek kötelesek rászoruló szüleikről gondoskodni.\" (XV. cikk [4] bekezdés) Ilyen rendelkezést a Charta egyáltalán nem tartalmaz.

Erkölcsi kötelessége vajon a nagykorú gyermeknek, hogy gondoskodjék rászoruló szülőjéről? A válasz: igen. Alkotmányos norma rangjára emelhető ez a kötelezettség? A válasz: nem. A külön háztartásban élő szülő és gyermek közti viszony az állam szempontjából két önálló magánszemély viszonya. Saját életüket élő felnőtt emberekre az alkotmány nem róhat szülőtartási kötelezettséget.

Később, amikor áttérünk a különösen sérülékeny jogok problémakörére, találkozunk még a jogok és kötelességek összekapcsolásának egy fölöttébb aggályos példájával. Előbb azonban szeretném megmutatni, hogy a készülő dokumentum más módon is szembefordul a bevett alapjogi gondolkodásmóddal.

A demokratikus alkotmányok úgy határozzák meg az alapvető jogokat, hogy mindenki elfogadhassa őket, aki a demokráciát egyáltalán elfogadja, bármilyenek legyenek is általánosabb világnézeti meggyőződései. Ez lényeges, hisz a modern társadalmak vallási, világnézeti szempontból sokszínűek. Némelyek köztünk hívők, mások nem azok, de miközben a hit kérdéseiben nem értünk egyet, abban mindnyájan egyet tudunk érteni, hogy minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz. Hívő emberek talán úgy gondolják, e jog azért illet meg minden embert, mert Isten minden embert a saját képére teremtett. Nem hívő emberek meg arra gondolhatnak, hogy azért illet meg mindenkit, mert mindannyian személyek - életünket önállóan vezetni, másokkal autonóm társakként együttműködni képes lények - vagyunk, az emberi méltóság eszméje pedig épp a személy különleges erkölcsi rangját ismeri el. Más-más világnézet alapján fogadjuk el, de mindnyájan elfogadjuk, hogy minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz.

Mégis következmények származnak abból, hogy egyetértésünk hátterében nem ugyanaz a világnézet lappang. Az, hogy „minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz\", nagyon elvont rendelkezés. Önmagában nem mondja meg, hogy pontosan milyen bánásmódokat zár ki. Hogy ezt eldönthessük, az élethez és az emberi méltósághoz való jog absztrakt elvét értelmezni kell; az értelmezés során további elveket és ténymegállapításokat kell mozgósítani, és természetes, hogy a helyes értelmezés keresése során ki-ki ahhoz a mögöttes világnézethez forduljon, melynek alapján az elvet igaznak tartja. Ezért aztán, miközben magában az elvben egyetértünk, konkrét alkalmazásaiban már nem okvetlenül fogunk egyetérteni.

Hívő emberek hajlamosak úgy gondolni például, hogy a létezés emberi minősége a fogantatással kezdődik, hogy minden emberi magzat fogantatásától személy, és ezért fogantatástól megilleti az élethez való jog. Ebből kézenfekvő arra következtetni, hogy az abortusz - a korai abortusz is - tilalmas dolog, akárcsak a szándékos emberölés. Nem hívők ezt általában másképp látják. Vita van tehát köztünk abban, hogy a korai abortusz a szándékos emberölés esetei közé tartozik-e.

Mit kezdjen az alkotmány az ilyen vitákkal? Ha olyan alkotmányt akarunk, mely mindenkié, aki a hatálya alatt él, akkor nem visszük be az alkotmányba a közösen elfogadott elvek vitás értelmezéseit. Azon a szinten fogalmazzuk meg az alkotmány rendelkezéseit, amelyen mindenki - ha a demokráciát egyáltalán elfogadja - egyet tud érteni velük. A vitás ügyeket pedig a politikára hagyjuk. Nyitva hagyjuk a lehetőséget mindenki számára, hogy megpróbálja meggyőzni polgártársait, majd a jogalkotókat, a jogalkalmazókat és a törvények alkotmányosságát elbíráló alkotmánybírákat arról, hogy ő értelmezi helyesen, mi következik a közösen elfogadott alapvető jogból a vitás ügyre nézve. Ebben a vitában formálódik aztán a törvény, például az, amely az abortuszt szabályozza.

A törvényben már nem fog mindenki egyetérteni, de érvényességét annak is el kell fogadnia, aki nem ért egyet vele, hiszen egy olyan alkotmányos rendelkezés alapján hozták, melyet ő is elfogadhat, egy olyan politikai folyamatban, amelyben neki és a vele egyetértőknek is egyenlő szavuk volt, és megmarad a szavuk azt követően is, hogy a törvény hatályba lépett. Módjuk lesz rá, hogy megpróbálják elérni a - véleményük szerint - hibás törvény módosítását vagy visszavonását.

Az Alaptörvény nem ezt az utat járja. „Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét fogantatástól kezdve védelem illeti meg\", szögezi le. (II. cikk)

A sajtó ünnepelte ezt a megfogalmazást. Lám, kikerült a tervezetből az alkotmány-előkészítő bizottság formulája, mely szerint „Alapvető emberi jogként minden ember életét, fogantatástól kezdve, védelem illeti meg.\" E cikk szerzője szerint alaptalan az örvendezés. Az új változat tartalma azonos a régiével.

Helyettesítsük be a második tagmondatot egy másikkal: „Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a természetes - növényi és állati - fajokat védelem illeti meg.\" Mit szólnánk ehhez? Azt, hogy az alkotmányozó nem összeillő dolgokat pakolt ugyanabba a mondatba. A természetes fajok nem emberi egyedek, nem alanyai emberi jogoknak. Ha az alkotmányozó rendelkezni kíván a természeti környezet gazdagságának védelméről, azt valahol másutt kell megtennie, nem az emberi személyt megillető jogok sorában.

Változtassunk megint egy kicsit, így: „Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a gyermek testi fenyítése tilos.\" Most is azt gondolnánk, hogy a rendelkezés nincs a helyén? Nem lenne okunk ezt gondolni. A gyermek is ember, a gyermeknek is joga van a minden embert megillető méltósághoz, és testi fenyítését éppen az emberi méltósághoz való joga teszi tilalmassá.

Most pedig térjünk vissza a tervezetben szereplő rendelkezéshez. „Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét fogantatástól kezdve védelem illeti meg.\" Mit mond ez a szöveghely, amikor mindezt egyazon lélegzettel, ugyanabban a mondatban mondja? Azt, hogy - más élőlényektől eltérően, de a gyermekhez hasonlóan - a magzat is emberi személy4, neki is joga van az élethez. A magzatot fogantatástól megillető emberi méltóságról alkotott - társadalmunkat mélyen megosztó - felfogását építi be az alkotmányba. Ez pedig összeegyeztethetetlen a népszuverenitás elvével, mely világnézetileg sokszínű politikai közösségben nem engedi meg a közös alkotmány egyetlen, vitatott világnézettel való azonosítását.

Hasonló a helyzet azzal a passzussal, mely a házasság és a család védelméről rendelkezik. Azt mondja az Alapvetés c. fejezet K cikke: „Magyarország védi a házasság intézményét, mint a férfi és a nő között önkéntes elhatározás alapján létrejött életközösséget...\" A Chartában férfi és nő nem szerepel; az szerepel benne, hogy „[a] házassághoz és a családalapításhoz való jogot, a nemzeti törvényeknek megfelelően, biztosítani kell\" (9. cikk).

Egyetértünk abban, hogy a páros életközösség értékes és védelmet érdemel. Abban már nincs egyetértés közöttünk, hogy az azonos nemű párok együttélése is értékes-e, hogy az is méltó-e az állami védelemre. Vannak, akik szerint nem az. Mások elismerik az értékességét, de tagadják, hogy az azonos nemű pároknak a házasság intézményéhez is joguk volna. Jelenleg az Alkotmánybíróság is ezen az állásponton van. A tervezet beleírja az alkotmányba a jelenleg többségi - de távolról sem egyhangú - támogatást élvező értelmezést, s ezzel megfosztja a ma kisebbségben lévő felfogás híveit a lehetőségtől, hogy nyilvános vitában próbálják meggyőzni polgártársaikat, valamint a jogalkotókat és a jogalkalmazókat: ők értelmezik helyesen az alkotmány kellő általánosságban megfogalmazott, s így mindenki számára elfogadható rendelkezését.5

E szakasz elején azt írtam: az alapjogi fejezet ront a jogvédelem általános minőségén, és épp a legsebezhetőbb embereket fosztja meg a védelemtől. Állításom első felét viszonylag részletesen megindokoltam. Befejezésül a második feléről szólnék pár szót.

Kikre gondolok, amikor „a legsebezhetőbb emberekről\" beszélek? Azokra, akik a társadalom többségének szemében „mások, mint mi vagyunk\", akik iránt a közvélemény hajlamos türelmetlenséget tanúsítani. A szociális támogatásra szoruló, mélyszegénységben élő emberekre - kivált, ha nemcsak nyomorúságos helyzetük, hanem etnikai hovatartozásuk is elkülöníti őket -, a nemi vonzalmaik miatt hátrányt szenvedő emberekre, és, igen, a bűncselekmények elkövetőire.

Kezdem a mélyszegénységben élőkkel. Az alkotmánytervezet különbséget tesz a rászorulók két csoportja között. Az elsőbe azokat sorolja, akik „[a]nyaság, betegség, fogyatékosság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség\" alapján jogosultak támogatásra (XVIII. cikk [1] bekezdés). A másodikba sorol minden más rászorulót, aki e tisztes jogcímek egyikére sem tud hivatkozni ([2] bekezdés). Végül kijelenti: „Törvény a szociális intézkedések jellegét és mértékét a szociális intézkedést igénybe vevő személynek a közösség számára hasznos tevékenységéhez igazodóan is megállapíthatja.\" ([3] bekezdés.)

Nyilvánvaló: a támogatás közmunka végzéséhez kötése túlnyomórészt a második csoport tagjait, a legelesettebbeket érinti. S arról is épp elég tapasztalatunk van, hogy az állam nem képes elegendő értelmes közmunkát biztosítani a rászorulók megfelelően széles körű foglalkoztatására. Tudjuk továbbá, hogy a közmunka nem segít a munkapiacra való visszatérésben. Kiválóan alkalmas viszont a zaklatásra, a megalázásra és a támogatás megvonásának igazolására. Ehhez ad eszközöket a XVIII. cikk (3) bekezdése azok kezébe, akik a társadalom alatti létbe süllyedt polgártársainkkal szemben a közhatalmat képviselik.

A szegényeket sújtja annak a közpolitikai elgondolásnak az alkotmányba foglalása is, mely szerint „[a] közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulás mértékét a gyermeket nevelők esetében a gyermeknevelés kiadásainak figyelembevételével kell megállapítani\" (XXVIII. cikk [2] bekezdés): ez a nyakatekert rendelkezés adókedvezménnyel jutalmazza a gyermeket nevelőket, amiből az alacsony jövedelmű vagy jövedelemmel egyáltalán nem rendelkező szülők eleve ki vannak zárva.

Egy szót a nemi irányultságuk miatt hátrányt szenvedőkről. Már említettem a házasság egy férfi és egy nő önkéntes párkapcsolataként való definiálását, mely hozzátesz valamit a Charta meghatározásához. Most egy olyan eltérésre mutatnék rá, mellyel az Alaptörvény elvesz valamit a Charta meghatározásából. A diszkriminációt tiltó rendelkezéseket úgy szokás megfogalmazni, hogy a legsérülékenyebb csoportokat ­külön számba veszik. A Charta a „szexuális irányultság\" szerinti diszkriminációt is megemlíti a tilalmazott bánásmódok sorában.

Az Alaptörvény diszkriminációellenes rendelkezése (XIV. cikk [2] bekezdés) ez ügyben tüntetően hallgat.

Végül a bűncselekmények elkövetőiről. Az alapjogi gondolkodás lényegéből következik, hogy az állam velük sem bánhat akárhogyan. Először is, nem engedheti meg az önbíráskodást. A miniszterelnök által beharangozott módosítás „az ön- és tulajdonvédelem jogáról\" épp erre adna felhatalmazást; arra tehát, hogy a személyüket és vagyonukat féltők „a rendőri erőn túl önvédelmet is alkalmazzanak\".6 Bűnbakká teszi az uborkát lopó nyomorultakat a növekvő szociális feszültségekért, melyeket az állam már nem is próbál orvosolni: sorsukra hagyja a kilátástalan mélyszegénységben vergődőket, a náluk egy fokkal jobb körülmények közt élő - s ezért meglopható - embereknek pedig azt üzeni: az állam nem véd meg, védd magad. Másodszor, az állam a legsúlyosabb bűncselekmények elkövetőivel szemben sem sértheti meg azt az elvet, mely szerint „[s]enkit nem lehet kínzásnak, embertelen, megalázó bánásmódnak vagy büntetésnek alávetni\" (III. cikk [1] bekezdés). Európában ma terjed az a nézet, hogy a tényleges életfogytiglani szabadságvesztés embertelen büntetés, melyhez az emberi jogokat tiszteletben tartó állam nem folyamodhat. A magyar Alkotmánybíróság előtt is fekszik egy indítvány, mely a tényleges életfogytiglan intézményének megsemmisítését kezdeményezi. Az alkotmányozó ennek a döntésnek vág elébe, amikor - előre felülírva az Ab várható döntését - a végleges szabadságvesztés intézményét beépíti az Alaptörvénybe: „Szabadságtól való végleges megfosztásra csak bűncselekmény elkövetése miatt, jogerős bírói ítélet alapján kerülhet sor.\" (IV. cikk [1] bekezdés)

Ez a rendelkezés ráadásul a végleges szabadságmegfosztásra korlátozza a jogerős bírói ítélet nélküli szabadságmegfosztás tilalmát. Nem figyelmetlenségről van szó. A 27. cikk (3) bekezdése szerint „[t]örvény által meghatározott ügyekben, egyesbíró hatáskörében bírósági titkár is eljárhat\". Már megszületett a törvény, mely lehetővé teszi, hogy szabálysértésért bírósági titkár szabjon ki fogházbüntetést.

Ennyit az alkotmánytervezet alapjogi szemléletéről.


Negyedik kérdés: Hogyan formálja az államszervezetet?

1989-ben s a rá következő húsz év során a köztársaság berendezkedéséről folytatott vita elsősorban arról szólt, kitartsunk-e az 1946-os hagyománynál: az egykamarás Országgyűlésnél, a törvényhozásnak felelős kormánynál, valamint a törvényhozás által választott, végrehajtó hatalommal nem rendelkező köztársasági elnöknél. Érthető tehát, hogy a sajtó megelégedéssel nyugtázta: az Alaptörvény nem változtat érdemben az Országgyűlés, a kormány és az államfő viszonyán. Érthető, hogy a megfigyelők többsége ezt úgy értelmezi: az államszervezet alkotmányos alapszerkezete változatlan marad.

Érthető, de sajnos indokolatlan. Az, amit a köztársaság alkotmányos alapstruktúrájának szokás nevezni, nem merül ki a parlamentarizmusban. A parlamentáris kormányzás alapjában többségi rendszerű: a miniszterelnök megválasztásához elegendő a képviselők akár csak eggyel több, mint a felének a szavazata, a kormányzáshoz szükséges törvények elfogadása pedig csupán a jelen lévő képviselők több mint a felének szavazatát kívánja meg. Ez így is van jól. Az alkotmánynak nem lehet célja a kormányzás megbénítása. Az a célszerű, ha a kormányalakításhoz és a kormányzati ügyek viteléhez elegendő a legkisebb többségi koalíciót összehozni. Alkotmányos demokráciában azonban a parlamenti többség akaratának intézményes korlátai vannak, és ezek nem kevésbé lényegesek, mint a többségi kormányzás lehetőségét biztosító szabályok. Egy részük külső korlát: a különböző hatalmi ágak közti hatalommegosztás kényes egyensúlyában testesül meg. Más részük belső korlát: a parlamenti ellenzék előjogaiban áll.7

A többségi uralom korlátai két dolgot hivatottak biztosítani. Egyfelől azt, hogy a mindenkori többség ne használhassa ki pozícióit különböző kisebbségek alapvető jogainak megsértésére. Másfelől azt, hogy a törvényhozásban többséget szerzett párt vagy koalíció ne alakíthassa át az államszervezetet a maga javára, ne foszthassa meg riválisait a lehetőségtől, hogy idővel ők szerezzenek - szabad és tisztességes választásokon - többséget, s hogy éljenek a lehetőséggel, ha megszerezték.

A köztársaság alkotmányos alapstruktúrájában a külső korlátot az ún. önálló hatalmi ágak, a belsőt mindenekelőtt az ellenzék számára - átlagos mandátumeloszlás esetén - együttdöntési jogot biztosító, kétharmados (ahogy az alkotmánytervezet nevezi őket: „sarkalatos\") törvények képviselik.

Az Alaptörvény mind a külső, mind a belső korlátok rendszerét fenekestül felforgatja. A hatalommegosztást a jelenlegi parlamenti többség érdekeinek megfelelően rendezi át, és kiforgatja eredeti értelmükből az ellenzék együttdöntési jogait.

Kezdjük a hatalommegosztás újraszabályozásával.

Az önálló hatalmi ágak sorában kitüntetett szerepet játszik az Alkotmánybíróság, hisz ez a testület az alkotmány védelmében akár meg is semmisítheti az Országgyűlés által alkotott törvényeket, valamint a kormány rendeleteit. Az Ab - különösen a köztársaság első tíz éve során - rendkívül fontos szerepet játszott abban, hogy a politikai küzdelmeket sikerült alkotmányos mederben tartani. Mivel vitás kérdéseket döntött el, határozatai maguk is gyakran voltak vitatottak, de csak nagyon ritkán merült fel a gyanú, hogy vitatott határozatát valamelyik politikai erő érdekeinek szolgálatában hozta volna. A kilátásba helyezett változások megkérdőjelezik a testület függetlenségét és döntésképességét.

A közfigyelem elsősorban arra a - még 2010 októberében elfogadott - módosításra irányul, mellyel a kétharmados kormánytöbbség megnyirbálta az Ab vizsgálódási hatáskörét, amikor költségvetési tárgyú törvényekről van szó. Az Alaptörvény tervezete - az ismételt ígéretek ellenére - fenntartja a már korábban elfogadott korlátozást, bár a jobboldali körökből is érkező, erőteljes tiltakozás és a Velencei Bizottság rosszallása nyomán a megszorításon valamelyest enyhíteni fognak. A lényeg azonban változatlan marad: amíg a költségvetési hiány meghaladja a bruttó nemzeti jövedelem ötven százalékát - márpedig ez tartós állapotnak ígérkezik -, az Ab költségvetési tárgyú törvényeket csak ritka kivételképpen vizsgálhat.

Mi azonban ne ragadjunk le ennél a pontnál. Az alkotmánytervezet ide vágó fejezete annyi, önmagában is súlyos következményekkel járó változást tartalmaz, hogy a költségvetési tárgyú törvények vizsgálatának jogát akár teljesen helyre is lehetne állítani, az Ab akkor sem nyerné vissza közjogi súlyát.

Az Országgyűlés asztalán van a Fidesz frakcióvezetőjének módosító indítványa, mely szerint „[a]z Alkotmánybíróság ... [d]öntéseit a történeti alkotmány, az alaptörvény és a sarkalatos törvények alapján hozza\". Ez a meghatározás kivonja a „sarkalatos\" törvényeket az Ab kontrolljának hatálya alól, ami összehasonlíthatatlanul durvább korlátozás, mint a korábbi volt.

Továbbá, a bírákat a jövőben az országgyűlési képviselők kétharmada immár nem egy paritásos bizottság által jelölt személyek közül választja, és nem kilenc, hanem tizenkét évre; a testület elnökét nem tagjai választják három évre, hanem az Országgyűlés választja meg a képviselők kétharmadának szavazatával, hivatali megbízatásának lejártáig, vagyis akár tizenkét évre. Az Alkotmánybíróság tagjainak számát tizenegyről tizenötre emelik; a jelenlegi kormánytöbbség tehát eleve négy új tagot választhat.

A hatályos alkotmánybírósági törvény szerint kihirdetett törvény utólagos alkotmányossági vizsgálatát bárki indítványozhatja. Az alkotmánytervezet szerint magánszemély csak akkor, ha érintettként konkrét ügyében alkotmányjogi panasszal élhet.8 Képviselők sem fordulhatnak egyénenként az Alkotmánybírósághoz, csak más képviselőkkel - az összes képviselő egynegyedével - együtt. Efféle küszöbértékeket másutt is megjelöl a készülő Alaptörvény. A köztársasági elnököt az összes képviselő húsz százaléka jelölheti, ugyanennyien kezdeményezhetik a felelősségre vonását is. A miniszterelnök ellen is az összes képviselő húsz százaléka terjeszthet be bizalmatlansági indítványt. De huszonöt százaléknál kevesebben nem fordulhatnak az Ab-hez. A három ellenzéki frakció így csak együtt kezdeményezhet alkotmányossági felülvizsgálatot. Csakis együtt - azaz soha. Ebben a ciklusban - a berendezkedés idején - az Ab csak olyan indítványokat vizsgálhat, melyek a kormánytól, a köztársasági elnöktől vagy esetleg kilencvenhat kormánypárti képviselőtől indulnak ki. Csak a többség kérheti, hogy a saját törvényét nyilvánítsák alkotmányellenessé.

Szűkül a rendesbíróságok mozgástere is. Már hatáskörük alkotmányos meghatározása is lefokozza őket. A hatályos alkotmány ezt mondja: „A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a ... bíróságok gyakorolják.\" (45.§ [1] bekezdés) Az Alaptörvény viszont így fogalmaz: „A bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el.\" (25. cikk [1] bekezdés) A korábbi megfogalmazás szerint az igazságszolgáltatás a bíróságok kizárólagos feladata. A helyébe lépő újabb még annyit sem mond, hogy jogvitákban övék a végső szó.

Szervezeti változások is csökkentik a bíróságok autonómiáját. Már a múlt év vége felé - a Bírósági törvény módosításával - elvették az Országos Igazságszolgáltatási Tanácstól és a Legfelsőbb Bíróság elnökének kezébe tették le a bírósági vezetők kinevezésének hatáskörét. Egy testület helyett egyetlen személy dönt. A készülő Alaptörvényből pedig maga az OIT is nyom nélkül eltűnik. Ahogy eltűnnek belőle a bírói hatalom fontos intézményi szintjét képviselő ítélőtáblák is. A Kúria névre visszakeresztelt Legfelsőbb Bíróság elnökét a jövőben nem hat, hanem kilenc évre választják.

Az adatvédelmi és információs jogok parlamenti biztosát egy tollvonással kiiktatják; feladatkörét egy hivatal, „az információs jogok hatósága\" veszi át. Egy hatóság lép a nyilvánosságot mozgósító ombudsman helyébe; hatóság dolga lesz, hogy az állampolgárok információs jogait a hatóságokkal szemben védje.

A legfőbb ügyész hivatali idejét is hatról kilenc évre emelték, megválasztásához a képviselők eggyel több, mint a fele helyett immár kétharmaduk szavazatára van szükség. Ha utódját az Országgyűlés nem tudja - kétharmados többséggel - megválasztani, a leköszönő főügyész automatikusan hivatalában marad.

Még nem dőlt el véglegesen, de ugyancsak kilenc évre emelhetik a jegybank elnökének megbízatását. A Monetáris Tanács külső tagjait a jövőben kivétel nélkül az Országgyűlés választja, a jegybank elnökének delegálási joga megszűnik.

Az Állami Számvevőszék elnökének megbízatása máris tizenkét évre szól.

Tavaly megválasztották a legfőbb ügyészt, ő 2019-ig tölti be ezt a tisztséget. Előző hivatali ciklusa idején már bőségesen bizonyította, hogy hivatalát nem pártatlan közszolgaként, hanem megbízója kiszolgálójaként tölti be.

2022-ig választották meg az Állami Számvevőszék elnökét, egy fideszes országgyűlési képviselőt.

Idén nyáron az Ab tagjai még utoljára maguk választhatnak elnököt; ha ő kitölti a neki rendelt három évet, akkor az Országgyűlés 2014 nyarán választja meg az utódját. Jövőre hét új bíró megválasztása lesz esedékes: egy hely máris üresen áll, ketten nyugdíjba vonulnak, és néggyel bővül a testület tagjainak száma. Ha közülük kerül ki a majdani elnök, akinek a neve lehet akár Szájer József is, ő 2024-ig töltheti be ezt a tisztséget. Tegyük hozzá a jövőre megválasztandó hét bíróhoz a múlt évben megválasztott volt kancelláriaminisztert, ez már nyolc: 2012-től a Fidesz-KDNP által újonnan delegált bírák fogják a testület többségét adni.

A Bírósági törvény elfogadása után, a szervezeti változásokra hivatkozva új főbírót választhatnak, 2021-ig szóló megbízatással. A jegybank elnökének megbízatása 2013-ban jár le: utódja 2019-ig vagy 2022-ig maradhat hivatalban.

Mindez rövid távon, amíg a Fidesz-KDNP-pártszövetség kormányon van, gyakorlatilag kivonja a kormányzó többséget az elkülönült hatalmi ágak kontrollja alól. Hosszú távon viszont, amikor más párté vagy pártoké lesz a többség, módot ad akár a kormány megbénítására is - hacsak az Orbán utáni kormány nem rendelkezik maga is kétharmados többséggel.

Íme, egy lehetséges forgatókönyv. Az Alaptörvény lehetővé teszi, hogy a Költségvetési Tanács (elnökét az államfő nevezi ki hat évre, tagjai a jegybank és a számvevőszék elnöke) megvétózza a központi költségvetést (43. cikk [3] bekezdés).

Ez önmagában is aggályos elgondolás, bár kétségkívül nem a KT volna az egyetlen intézmény, mely a parlament szuverenitását korlátozza. Az Ab megsemmisítheti az Országgyűlés által hozott törvényeket, de ez rendben van, hisz a törvények alkotmányosságának bírája nem lehet maga a törvényhozás. A jegybank átveszi a kormánytól a monetáris politika fölötti ellenőrzést, ám ez is rendben van, mert a kormány e nélkül sokkal kevésbé lenne képes szavahihető és kiszámítható költségvetési politikát folytatni. A KT azonban nem venné át a költségvetésért viselt felelősséget a kormánytól; a felelősség egyedül a kormányé maradna. A KT vétót emel, a következményeket azonban ő egyáltalán nem, csupán a kormány és a mögötte álló parlamenti többség viseli. Önmagában is pocsék szabályozás.

De most tegyük hozzá: a köztársasági elnök feloszlathatja az Országgyűlést, ha az „az adott évre vonatkozó központi költségvetést március 31-ig nem fogadja el\" (3. cikk [3] bekezdés b) pont). Az államfő és a KT együtt akár kormányt is buktathat.9

Most pedig valamit a kormánytöbbség parlamenten belüli korlátairól, nevezetesen a kétharmados törvényekről. Az első szabad választások után kötött MDF-SZDSZ-paktum fő célja a kétharmados törvények halmazának megrostálása volt. A tárgyaló felek arra törekedtek, hogy világosan elhatárolják a kormányzás körébe tartozó ügyeket, melyekről feles törvényekkel kell rendelkezni, a hosszabb távra szóló, alkotmányos jelentőségű ügyektől, melyekben indokolt kétharmadhoz kötni a döntést. Az utóbbi körbe olyan törvényeket soroltak, melyek a lelkiismereti és vallásszabadság különlegesen érzékeny joga mellett az alapvető politikai jogok gyakorlását szabályozták, továbbá a választási eljárást és a választójogot, a parlamenti többség és kisebbség közti együttműködést, s végül az igazságszolgáltatást és más önálló hatalmi ágakat, illetve az erőszakszervezetek struktúráját és felhasználását szabályozó törvényeket. Húsz év után a részleteket érdemes újra szemügyre venni, ám az elhatárolás alapvető szempontjai kiállták a próbát.

A készülő Alaptörvény visszájára fordítja a paktum művét. Olyan feladatokat sorol a „sarkalatos\" törvények tartományába, melyek a folyó kormányzásra tartoznak. „Sarkalatos\" törvénnyel kívánja szabályozni a nemzeti vagyonnal való gazdálkodást, a közteherviselést, a nyugdíjrendszert és a családtámogatási rendszert, míg a gyermekvállalás adókedvezménnyel való támogatásáról, a kétpilléres nyugdíjrendszerről, a hadsereg önkéntes tartalékos alakulatainak létrehozásáról közvetlenül az alkotmányban rendelkezik. Alkotmányban kötik meg az euró bevezetését célul kitűző kormányok kezét10, sőt alkotmányban kötelezik el a mindenkori kormányt a Magyar Művészeti Akadémia - egy Fidesz-közeli értelmiségi egyesülés - közpénzből való támogatására.

Rákényszerítik a következő kormányokra az Orbán-kormány gazdaság-, társadalom- és kultúrpolitikai preferenciáit.

Olyan helyzetet teremtenek, melyben az ellenzék - ha úgy tetszik neki - megakadályozhatja a kétharmados többséggel nem rendelkező kormányt a saját elgondolása szerinti kormányzásban. Ha viszont az ellenzéknek nem az ország kormányozhatatlanná tétele a célja, akkor a „sarkalatos\" törvények arra kényszerítik, hogy társfelelősséget vállaljon a folyó kormányzásért, noha a kormány intézkedéseinek opponálása lenne a dolga.

Az Alaptörvény megfosztja az országot mind a felelős kormányzás, mind a felelős ellenzéki politika lehetőségétől.

*

Cikkem első részében azt írtam, hogy az új alkotmány hazugságban születik. Visszatekintve megállapíthatjuk, hogy az alkotmányozási folyamat hazugságai átörökítődnek az eredményre is.

Az Alaptörvény arról beszél, hogy „országunk rendjét a nemzeti együttműködésre\" építi, de csak azokat kínálja meg az együttműködéssel, akik készek elfogadni a jobboldal egy részének keresztény-nemzeti eszmerendszerét - a többiekre egyszerűen rákényszeríti magát.

Azt ígéri, hogy az alapjogokat az Európai Charta szellemében fogja védeni, de - szemben a Chartával - több alapjogot a keresztény egyházak erkölcsi felfogásához igazít, továbbá gyengíti a legsérülékenyebb kisebbségek alapjogi védelmét.

Szavakban elkötelezi az államot „az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogainak\" védelme mellett, de közben díszletszerepre kárhoztatja az alapjogok legfőbb őrének szerepét betöltő Alkotmánybíróságot.

Jogállamnak nevezi a magyar államot, de közben megengedi, hogy visszamenő hatállyal hátrányt okozzon polgárainak, és embertelen, megalázó büntetést rendeljen el.

Névleg kiáll „a hatalom megosztásának elve\" mellett, de közben lehetővé teszi, hogy a jelenleg kormányzó többség az összes önálló hatalmi ágat megszállja, ily módon függetlenítve magát az alkotmányos fékek és ellensúlyok visszatartó erejétől, ugyanakkor arra is módot ad megalkotóinak, hogy ugyanezen közhatalmi szerveket egy következő kormány megbénítására manipulálják.

Demokráciáról beszél, de közben alkotmányos szabályokba és „sarkalatos\" törvényekbe vési egyetlen kormány politikai preferenciáit, hosszabb távon ellehetetlenítve mind a felelős kormányzást, mind a felelős ellenzéki politikát.11

Híres tanulmányában Bibó István azt írta: az általánosan elterjedt vélekedéssel szemben „a politikában hazudni nem lehet\". Pontosabban, „lehet hazugságokat mondani itt-ott, de nem lehet hazugságokra politikai konstrukciókat építeni\".12

Nem arról van szó, mintha hazug konstrukciók ne uralkodhatnának el hosszabb-rövidebb időre egy ország politikai élete fölött. Ám a hazug konstrukcióknak van két tulajdonságuk, melyek előbb-utóbb a bukásukat okozzák. Egyrészt álkérdéseket csúsztatnak a valódi kérdések helyébe, lehetetlenné téve a szembenézést a társadalom előtt tornyosuló problémákkal, melyek egyre súlyosbodva térnek vissza. Másrészt - épp hazug voltuk miatt - nem képviselhetők őszintén; rosszhiszeműségük pedig óhatatlanul lelepleződik, mihelyt az elhazudott problémák megkerülhetetlenné válnak.

Bibó tanulmányának középpontjában egy olyan hamis konstrukció áll - a kiegyezésé -, mely fél évszázadon át kitartott. Érdemes belegondolni, miért lehetett ilyen hosszú életű. A kiegyezés lehetővé tette, hogy Magyarország alaposan kivegye részét a hosszú európai konjunktúrából. A társadalomfejlődés, mely előtt utat nyitott, egy hazug konstrukció keretei közt zajlott; megkerülte a munkáskérdést az agrárkérdést, és mindenekelőtt a nemzetiségi kérdést. De mégis látványos fejlődés volt ez, ami lehetővé tette a tragikus végkifejlet halogatását.

Az a hamis konstrukció viszont, melyhez az Alaptörvény szolgál alkotmányos kerettel, akadályozza Magyarország felzárkózását az - amúgy is törékeny - európai konjunktúrához. Ettől a konstrukciótól elválaszthatatlan a kapitalista piacgazdasággal szembeni mélységes gyanakvás, a piaci szemléletű reformoktól való idegenkedés. Reform - az állami ellátórendszerek átalakítása - nélkül azonban tartós gazdasági fellendülés nem lehetséges. A pazarlóan működő egészségügy, tömegközlekedés, felsőoktatás csillapíthatatlan pénzigénye túlköltekezésbe hajszolja az államot, amihez reformok híján csak a lyukak alkalmi betömködése - a magánnyugdíj-pénztári megtakarítások államosítása és elköltése, a magángazdaság ötletszerű, kiszámíthatatlan és önkényes megsarcolása - teremtheti elő a fedezetet ideig-óráig. Ez a módszer azonban kiszámíthatatlanná teszi a piaci tevékenységek szabályait, elbizonytalanítja a gazdasági szereplőket, aktivitásuk visszaeséséhez, a magyar gazdaság reménytelen lecsúszásához vezet.13

S itt mutatkozik meg az Alaptörvény hamis konstrukciójának végzetes törékenysége.

A \'89-es alkotmány összes gyengéjével együtt is ellenállóképesebb volt, mint ez lesz. Az az alkotmány mindama pártok közös műve volt, melyek 1990 és 2010 közt a kormányhata­lomért versengtek Magyarországon. A politikai közösséget a rivális világ-, társadalom- és történelemképek egyikével sem azonosította, és egyik oldal számára sem biztosított különleges versenyelőnyöket.

Kétségtelen, a parlamenti patkó mindkét oldalán sokan idegenkedtek tőle.

A baloldal történelmi vereségként élte meg, hogy az MSZMP alkotmánytervezete elbukott a kerekasztal-tárgyalásokon és a megállapodást korrigáló népszavazáson. Bő másfél évtizedbe telt, míg a szocialisták feladták a reményt, hogy az elődpárt koncepciójának magva, a „középerős\" államfő és korporatív felsőház egyszer még valóra válhat.

A félelnöki rendszer és a rendies felsőház iránt a jobboldalon is sokan tápláltak nosztalgiákat, és sokan berzenkedtek a köztársasági alkotmány szellemisége ellen is, mert ez nem a „keresztény-nemzeti\" eszmerendszeren alapult.

De jóllehet a \'89-es alkotmányt a nagyobb parlamenti erők nem tekintették édes gyermeküknek, egyikük sem állíthatta, hogy létrejöttéhez nincs köze. Soha, senki nem vette elő azt az érvet, hogy az alkotmány a másik oldal hatalmi praktikáinak eszköze. Ha odaadó hívei kevesen voltak is, fölötte állt a mindennapos politikai küzdelmeknek, és sokáig szilárd mércéül szolgálhatott a vitás helyzetek kezeléséhez.

Az Alaptörvény viszont eleve nem lesz mindenkié. A mai ellenzéki pártok egyike sem fogja a sajátjának tekinteni. A hatálya alatt élő polgárok számottevő része nem fog azonosulni vele. A közvélemény kormánykritikus része úgy fog tekinteni rá, mint a hatalom kisajátításának eszközére. Sorsa ezért elválaszthatatlan lesz az Orbán-kormány politikai megítélésétől. Ha a kormány megítélése romlik, vele együtt fog hanyatlani alkotmányának tekintélye is.14

Az elferdített játékszabályok késleltethetik ugyan a bukást, de csak azon az áron, hogy a hatalommal való visszaélés a maga csupasz mivoltában mutatkozik meg. Ez legitimitásvesztésbe fordítja át a népszerűségvesztést, ami az alkotmányt sem hagyja érintetlenül.

Az Alaptörvény nemhogy csillapítaná: alkotmányos szintre fogja emelni a politikai válságokat.

Van tehát ok az aggodalomra. Súlyos krízisek elébe nézünk, melyekben az alkotmány iránymutatása nélkül kell megtalálni a keskeny ösvényt az elfogadhatatlanba való beletörődés és a robbanással fenyegető konfrontáció között.

Kétségbeesésre azonban nincsen ok. Semmiféle hatalom nem tarthat életben olyan alkotmányt, melyet a neki alávetett emberek nem fogadnak el a sajátjuknak. Orbán alkotmánya pedig eleve nem tart rá igényt, hogy mindnyájunké legyen. Csak idő kérdése, hogy a többséggel találja szemben magát.


1 A megkülönböztetésről lásd Győrfi Tamás: Jogok az új alkotmánykoncepcióban, szuveren.hu. 2011. jan. 13.

2 „Senkit sem lehet kényszermunkára vagy kötelező munkára igénybe venni.\" (5. cikk [2] bekezdés)

3 Ugyanebbe a körbe tartozik - bár bonyolultabb elemzést kíván - az a rendelkezés, mely a tulajdonhoz való jogot a tulajdonhoz társuló kötelezettségekkel párosítja: „Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.\" (XII. cikk)

4 Nem véletlenül beszél Semjén Zsolt „magzati korú embertársaink\"-ról. Lásd Dreissiger Ágnes: Tényleg szigorodhat az abortusz-szabályozás?, hirszerzo.hu, 2011. márc. 29.

5 Egy konzervatív alkotmányjogász nyilatkozta, véleményem szerint helyesen, hogy a házasságnak egy férfi és egy nő kapcsolataként való meghatározásával az Alaptörvény a kultúrharcot emeli alkotmányos szintre. Jakab András jogász az alkotmánytervről, origo.hu, 2011. márc. 10.

6 Lásd Lencsés Károly: Önvédelemre gyúr az alkotmány, Népszabadság, 2011. ápr. 1.

7 Lásd Tóth Gábor Attila: Egy párt rendszere, szuveren.hu, 2011. márc. 14.

8 A Velencei Bizottság egyébként rendkívül kritikus állásfoglalása ezen a ponton megengedőbb. A magam részéről úgy vélem, hogy amikor az Ab pozícióinak általános rombolása zajlik, minden korlátozást annak a kérdésnek a fényében kell értékelni: hogyan befolyásolja a testület cselekvési szabadságát. Az actio popularis megőrzése védené, feladása tovább gyengíti a bíróságot.

9 Némiképp másként látja a KT vétójogát, de az Alaptörvény megoldását szintén aggályosnak tartja Gáli Csaba, Sepsi Tibor és Tordai Csaba Száz pont az alkotmánytervezetről c. összefoglaló értékelése, ÉS, 2011/11., márc. 18.

10 Deklarálva, hogy a nemzeti fizetőeszköz a forint.

11 S még csak ezután születik meg a választási eljárási törvény, mely előre láthatóan komoly versenyelőnyt fog biztosítani a most kormányzó pártszövetségnek.

12 Bibó István: Eltorzult magyar alkat, zsákutcás magyar történelem. In Bibó: Válogatott tanulmányok II., Budapest, 1986.

13 Ezt nemcsak szocialista és liberális kötődésű közgazdászok látják így, hanem számosan a jelenlegi kormány támogatói közül is. Lásd pl. Mellár Tamás: A Laffer-görbe, Népszabadság, 2011. ápr. 3.

14 Lásd Miklósi Zoltán: Az Orbán-alkotmány után, szuveren.hu, 2011. ápr. 2.

A szerző további cikkei

LXV. évfolyam, 24. szám, 2021. június 18.
LXI. évfolyam, 28. szám, 2017. július 14.
LX. évfolyam, 41. szám, 2016. október 14.
Élet és Irodalom 2022