Alkotmányozás – mi végre? I.

fA Magyar Köztársaság alkotmánya végnapjait éli. Még szűk négy hét, és az Országgyűlés - a demokratikus ellenzéki pártok tüntető távollétében - elfogadja Magyarország Alaptörvényét, mely 2012. január elsején életbe lép. A következő években ennek hatálya alatt fogunk élni.

A beterjesztett alkotmányszöveg még változhat itt-ott, de a fő vonalak már kirajzolódnak.

Felmérhetjük, mire számíthatunk.

Bármely alkotmányt négy fő kérdés felől érdemes szemügyre venni.

1. Mi a viszonya az ország alkotmányos történetéhez? Mivel szakít? Mihez nyúl vissza?

2. Hogyan határozza meg az alkotmányozás alanyát? Kinek a nevében készült? És kinek a számára készült: kiket nevez meg az államot közösen birtokló politikai közösségként?

3. Milyen elvek alapján kívánja az államot berendezni? Mit mond arról, hogyan kell az államnak az egyénekkel bánnia? Mit mond a közhatalom forrásáról, a hatalomgyakorlás céljáról és feltételeiről?

4. Milyen államszervezetet hoz létre, összhangban van-e ez a szervezet az alkotmányos alapelvekkel? Kellően védi-e az egyéni jogokat? Megfelelően korlátozza-e a közhatalom birtokosait? Garantálja-e a tisztességes versenyt a kormány leváltásáért és a kormányon maradásért küzdők között?

Ám mielőtt e négy kérdés vizsgálatába kezdenénk, célszerű lesz feltennünk két előzetes kérdést.

1. Mi indokolja egyáltalán, hogy a jogalkotó új alkotmánnyal váltsa föl a régit?

2. Milyen eljárásban készül az új alkotmány?

E cikk első része az előzetes kérdésekkel foglalkozik. Az Alaptörvény tartalmát érintő, érdemi kérdésekre a második részben térek rá (Ez utóbbi az Élet és Irodalom következő számában jelenik meg - a szerk.)

Elemzésem jórészt a március 15-én, a Nyílt Társadalom Archívum aulájában elmondott beszéd gondolatait összegzi. Az időkorlátok miatt az első rész kérdéseit ott félre kellett tennem. A második rész azonban az elhangzottak alaposabb, részletesebben érvelő kifejtése lesz.

I. Az alkotmányozási folyamat kérdőjelei

Első kérdés: Mi végre?

1789 szeptemberében Thomas Jefferson azt írta James Madisonnak, hogy a holtak nem uralkodhatnak az élők fölött; egyetlen nemzedék sem kötheti meg a következő kezét. Minden generációnak meg kell adni a lehetőséget, hogy új alkotmányt adjon magának. Az a helyes és kívánatos tehát, hogy az alkotmányt húszévenként újraírják.

Ha Jeffersonnak igaza volt, akkor Magyarország Alaptörvényének megalkotása nem szorul külön indoklásra. A köztársasági alkotmány 1989-ben született. Letelt a húsz év.

Jeffersonnak azonban nem volt igaza, amire - válaszlevelében - már Madison rámutatott. A szilárd alkotmány nem nyűg a későbbi nemzedékeken, hanem céljaik elérésének eszköze. Stabilitást, kiszámíthatóságot kölcsönöz az alapvető életviszonyoknak. Tisztázza, hogy mely állami szerveknek mihez van hatalmuk, s azt milyen eljárásban gyakorolhatják. Előre láthatóvá teszi, hogy mi az, amihez senki, még a törvényhozás sem nyúlhat; rögzíti az alapelveket és alapvető szabályokat, melyektől a jogalkotói és jogalkalmazói aktusok nem térhetnek el. Kicövekeli az egyéni és kisebbségi jogokat, melyeket az állam köteles tiszteletben tartani. Garanciát ad mindenkinek, hogy sem jogaitól, sem a politikai közösség tagjának kijáró elismeréstől nem lehet megfosztani.

Nem az szorul igazolásra, ha húsz év elteltével nem cserélik le az örökbe kapott alkotmányt, hanem az, ha lecserélik. A modern, alkotmányos demokráciák Madison tanácsát követik, nem Jeffersonét. A hatályos alkotmányokat csak kivételes esetekben, kényszerítő okok hatására adják át a múltnak.

Ilyen ok lehet, ha új állam keletkezik: akár azért, mert a régi felbomlott, akár azért, mert több, korábban független állam egyesül.

Ilyen ok lehet, ha a régi alkotmány összeütközésbe kerül az alapelvekkel, melyek jegyében a politikai közösség a jövőben élni kíván.

Ilyen ok lehet végezetül, ha a régi intézményi struktúra súlyos működési zavarokat gerjeszt, melyeket alkotmányozás nélkül nem lehet kiküszöbölni.

Fennáll-e e helyzetek bármelyike a mai Magyarországon?

Az állam felbomlásáról vagy önálló létének feladásáról nyilvánvalóan nincs szó. Marad tehát egyfelől a szakítás a régi alkotmány alapelveivel, másfelől az alkotmányos intézmények működésképtelenné válása.

A tavalyi választások estéjén azt hallottuk a győztes politikai erő vezérétől, hogy a szavazófülkékben „forradalom történt\", a magyar nép megdöntötte a régi rendet, és újat alapított, „a nemzeti együttműködés rendszerét\".¹ Alkotmányozni azért kell, így a konklúzió, hogy a forradalom vívmányait kőbe véssék.

De melyek azok a forradalmi elvek, melyek a régi alkotmány kereteit szétfeszítenék? „Munka, otthon, család, egészség és rend lesznek közös jövőnk tartóoszlopai\", deklarálta a Nemzeti Együttműködés Nyilatkozata.² Ha ez a deklaráció komolyan vehető, akkor a választások győztese valóban úgy értelmezi a választók akaratát, hogy radikálisan szakítani kell a harmadik köztársaság alkotmányos alapelveivel. A felsorolásból ugyanis kiáltóan hiányoznak a ma még hatályos alkotmány - s általában a demokratikus alkotmányok - jellegadó elvei: szabadság, egyenlőség, testvériség, tolerancia, joguralom. Más kérdés, hogy a demokratikus elvekkel való szakítást nem forradalminak, hanem ellenforradalminak szokás nevezni.

Írásom végén még visszatérek a kérdéshez, hogy mire is adtak a választók felhatalmazást. Egyelőre arra emlékeztetnék, hogy a fülkeforradalom emlegetése néhány hónap után abbamaradt. 2011 elején az alkotmányozásról nyilatkozó Fidesz-politikusok rendre elismerték, hogy a \'89-es alkotmány alapjában bevált, s arról kezdtek beszélni, hogy a jövendő alkotmány meg fogja őrizni a régi által rögzített elveket és intézményi alapstruktúrát.³

Se „forradalom\", se más módon ki nem küszöbölhető működési zavarok.

Kimondatott, hogy az alkotmányozás tipikus indokai közül egy sem áll fönn. Nincs alkotmányozási kényszer.

De akkor mi végre az egész?

Az alkotmánytervezet beterjesztése előtti hetekben azt mondták, a \'89-es alkotmány címe (1949. évi XX. törvény), az átmenetiségre utaló preambuluma, valamint szerkezeti és nyelvi fogyatékosságai teszik elkerülhetetlenül szükségessé az új alkotmány létrehozását.⁴ Ehhez még hozzátették, hogy alkotmányos biztosítékokra van szükség a gazdaság stabilitását fenyegető túlköltekezés ellen; ezzel a céllal külön közpénzügyi fejezet kerül a készülő Alaptörvénybe.⁵

Az efféle innováció biztosan nem kíván alkotmányozást. Mindenütt a hatályos alkotmány módosításával vezetik be. Egyébként sem szerepelt az alkotmányírás eredeti indítékai közt. Az a dokumentum, melyet az Országgyűlés alkotmány-előkészítő bizottsága december elején az asztalra tett, még csak említést sem tesz költségvetési fejezetről. Marad tehát az a megfontolás, hogy a \'89-es alkotmány befejezetlen: ezek szerint az alkotmányozó dolga a lezárás elmaradt művének pótlásában állna.

S valóban, újra és újra elhangzott, hogy nem felforgatni kívánják az alkotmányt, hanem konszolidálni. Nem elvetni, hanem véglegesíteni.

A „konszolidáló\" alkotmányozásról való beszéd leleplezi a „forradalmi\" alkotmányozás frazeológiájának hazugságát. Ha a köztársasági alkotmány hagyománya folytatható, akkor a szavazófülkékben nem dőlt meg a korábbi rend, a választók nem teremtettek új rendszert.

Ám a „konszolidáló\" alkotmányozás beszédmódja nem kevésbé hazug, mint a „forradalmi\" alkotmányozásé. Nem a meglévő konszolidálása, hanem alapjainak megingatása készülődik.

Erre már az alkotmányozási procedúra sajátosságai rávilágítanak.

Második kérdés: Milyen eljárásban?

A procedúra bírálói általában a rendkívüli sietséget nehezményezik. Az alkotmányok nagyon hosszú időre készülnek, és fontos, hogy ne szoruljanak sűrű módosításra - a kapkodásba pedig be van kódolva a normaszöveg átgondolatlansága.⁶

Az aggodalom indokolt, ám a mód, ahogyan az Alaptörvény készül, ennél súlyosabb aggályokat is ébreszt.

Az alkotmány akkor lehet a hatálya alatt élők összességéé, ha rendelkezései pártatlanok: senki javára nem tesznek önkényes kivételt, senkinek nem biztosítanak egyoldalú előnyt. Sem a polgárok egy részét a többi polgárral szemben, sem a kormányhatalomért versengő politikai erők egy részét a többi politikai erővel szemben nem favorizálják. Csakhogy az emberek alkotmányozói minőségükben ugyanúgy nem szentek, ahogy nem vagyunk szentek a magánéletünkben vagy közhivatal viselőiként sem. Az alkotmány pártatlansága nem építhető arra a reményre, hogy létrehozói minden polgártársuk világlátását és érdekeit ugyanolyan tisztán látják, mint saját híveikét, és arra sem, hogy mindig részrehajlás nélkül foglalnak állást a versengő világképek és érdekek között. Olyan eljárásokra van szükség tehát, melyek nem az alkotmányozók erényességétől teszik függővé, hogy az alkotmány a pillanatnyi többségé lesz-e vagy mindenkié, hanem biztosítékokat adnak az ellen, hogy az alkotmányozás során bárki egyoldalúan kihasználja erőfölényét.

Amikor az alkotmányozó testületben nincs olyan koalíció, mely egymaga rendelkeznék az alkotmány elfogadásához szükséges többséggel, ez a feltétel nagyjából teljesül. Ilyen körülmények közt a többség csak úgy érheti el a célját, ha megegyezésre jut a kisebbséggel.

Amikor azonban a kormányzó koalíció vagy pártszövetség az ellenzékkel való tárgyalás nélkül is alkotmányozni tud, az eljárás - és az eredmény - részrehajlás-mentessége nincs eleve biztosítva. A többség felelőssége, hogy biztosítja-e.

Ha komolyan veszi az alkotmány pártatlanságának kívánalmát, megköti a saját kezét. Lemond a lehetőségről, hogy egymaga fogadjon el alkotmányt. Tárgyalási helyzetbe hozza ellenzékét.⁷

Hogy az ellenzék mit kezd az így kapott lehetőséggel, ezt a kormánytöbbség önkorlátozó gesztusa önmagában nem dönti el. Lehet, hogy a gesztusra viszongesztus lesz a válasz, csökken a két oldal közti bizalmatlanság, az alkudozás mellett és fölött elindul valamiféle közös töprengés arról, hogy mi a helyes és a jó a politikai közösség szempontjából. Akkor a vállalkozást siker koronázza. Lehet, hogy a válasz az ajándékba kapott vétó öncélú kihasználása lesz: vagy az alkotmányozás megtorpedózására, vagy illegitim előnyök kicsikarására. Akkor a vállalkozás elbukik.

Ha azonban az alkotmányozó többség kísérletet sem tesz az ellenzék tárgyalási helyzetbe hozására, akkor biztosan kudarcot fog vallani. Igaz, megszavazhatja a neki tetsző alkotmányt, de az csak az övé lesz, nem a politikai közösségé. Alkotmányát mind a keletkezési körülményei, mind a tartalma megfosztja a legitimitás lehetőségétől: egymaga fogadja el, márpedig egymaga akkor sem képes olyat elfogadni, amelyet mindenki a magáénak tekinthet, ha őszintén törekszik erre.

A 2010. évi választások győztese örökbe kapott az 1994-1998 közti ciklusból egy alkotmányos megkötést, mely előírta, hogy az „új Alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához az országgyűlési képviselők négyötödének szavazata szükséges\". Ezt eredetileg ideiglenes rendelkezésként fogadta el az Országgyűlés, arra az időszakra, amikor a hetvenkét százalékos többséggel rendelkező MSZP-SZDSZ-koalíció javaslatot tett az alkotmány véglegesítésére.⁸ A Fidesz-KDNP azonban most megújíthatta volna. Ehelyett törölték az alkotmányból,⁹ világossá téve, hogy álláspontjuk szerint a mandátumok kétharmadának megszerzésével olyan felhatalmazást kaptak, mely nem egyszerűen kormányzásra szól, de arra is, hogy - az egész nemzet nevében eljárva - megváltoztassák az alkotmányos berendezkedést,¹⁰ s hogy az ellenzéknek csupán statisztaszerepet szánnak az alkotmányozás folyamatában.¹¹

A kormányoldal kezdetben attól sem zavartatta magát, hogy az ellenzéki pártok kivonultak az alkotmány-előkészítésből. Amikor pedig ráeszmélt, hogy távolmaradásuk veszélyezteti a készülő dokumentum legitimitását, nyíltan kimondta: hajlandó engedni ebben-abban, de esze ágában sincs visszaadni az ellenzéknek a tárgyalási pozíciókat, melyektől a négyötödös szabály eltörlésével megfosztotta.¹²

A folyamat időbeli megtervezése is arról tanúskodik, hogy ki akarja vonni magát mindenfajta kontroll alól. Miközben magát az Alaptörvényt viharos gyorsasággal kívánja elfogadni, csak ezután látna neki az alkotmányos rendelkezéseket tartalommal kitöltő - 1989-ben s most ismét - „sarkalatosnak\" nevezett törvények megalkotásának. A bántóan részrehajló önkormányzati választási törvény, a botrányt kavaró médiatörvény, az Alkotmánybíróság hatásköreinek puccsszerű csorbítása tanúsítják, hogy korántsem mellékes ügyekről van szó. Új törvény készül az Alkotmánybíróságról és a rendes bíróságokról, az ügyészségről, az egyházakról, a választójogról és az országgyűlési választások eljárásáról, hogy csak néhányat említsek a megalkotandó „sarkalatos\" törvények közül. Ekkor fog eldőlni - egyebek közt -, hogy szavazathoz jutnak-e az áttelepülés nélkül honosított, határon túli magyarok, hogy kapnak-e többletszavazatot a gyermekes anyák, hogy a kétfordulós választási rendszer egyfordulóssá változik-e, oly módon, hogy az egyéni választókerületekben a relatív többség birtokosa viheti el a mandátumot¹³ és így tovább.

Ez az időzítés lehetetlenné teszi, hogy az Országgyűlés egyszerre, egy csomagban szavazzon az Alaptörvényről és az alkotmányos súlyú „sarkalatos\" törvényekről. A közvélemény igazából meg sem ismeri a kormányzó erők álláspontját a „sarkalatos\" törvényekre hagyott ügyekben, amikor az Alaptörvény elfogadása már befejezett tény lesz.¹⁴

Összegezve: nemcsak az alkotmányozás indoklása, de az alkotmányozási procedúra is egymást kölcsönösen leleplező hazugságokkal terhes. Az országgyűlési választások győztese egyfelől azt állítja magáról, hogy az egész nemzet nevében alkotmányoz, másfelől kárhoztatja az ellenzéket az alkotmányozási folyamatból való kivonulása miatt. Egyfelől azt a látszatot kelti, mintha elismerné, hogy az ellenzékre szükség van az alkotmányozás legitimitásához, másfelől nem hajlandó visszaadni az ellenzéktől elvett tárgyalási pozíciókat.

1989-ben a politikai bölcsesség, a kedvező körülmények és a jó szerencse összjátéka olyan alkotmányhoz segítette Magyarországot, mely eleget tett a modern, demokratikus alkotmányokkal szemben támasztható követelményeknek. Alkalmas volt rá, hogy politikai közösséggé egyesítsen egy vallási, világnézeti, kulturális, szociológiai és sok más szempontból megosztott, sokszínű társadalmat. Megalkotásában az elmúlt húsz év vezető politikai erői valamennyien részt vettek. Egyiküknek sem kellett úgy tekinteniük rá, mint amit mások hoztak létre az ő közreműködése nélkül, vagy egyenesen vele szemben.

A mostani alkotmányozók nem ezt az örökséget konszolidálják, de nem is forradalmat csinálnak. Akkor hát miben áll a fordulat, melyet végrehajtanak? Abban, hogy a jobb- és baloldali érzelmű országlakosok közös alkotmányát a jobboldal külön bejáratú Alaptörvényével váltják fel. Ezt a dokumentumot a másik oldal - ma sem elhanyagolható kisebbség, az alkotmány történelmi távlatából nézve pedig az ország másik fele - nem tekintheti a magáénak. Nem csak keletkezésének körülményei miatt. Ha az Alaptörvény a hatályos alkotmány lényegét konszolidálná, az alkotmányos gyakorlat előbb-utóbb legitimálhatná az elfogadott dokumentumot. Az eljárás egyoldalúsága azonban együtt jár az eredmény egyoldalúságával. Az Alaptörvény nem befejezi a köztársasági alkotmány létrehozásának művét, hanem szimbolikus deklarációiban visszaveszi, rendelkező részében pedig messzire hátrál tőle. Alapjogi katalógusa szabadságszűkítő, az államszervezetet a független hatalmi ágak rovására rendezi át, lebontva a kormányzó többség hatalmának fékjeit és ellensúlyait és leszállítva az alapjogok intézményi védelmének szintjét.

Tisztában vagyok állításom súlyával. Írásom következő részében megfelelő teherbírású bizonyítékokat igyekszem felsorakoztatni mellette.

¹ Ma forradalom történt a szavazófülkékben. MTI, 2010. április 25.

2 Az Országgyűlés 1/2010. sz. Politikai Nyilatkozata a Nemzeti Együttműködésről.

3 „Nem gondolom, hogy a közjogi rendszerrel súlyos bajok lennének. Húsz éven keresztül biztosította Magyarország stabilitását, és garantálta a polgári és emberi jogok érvényesülését is. Jogi értelemben működőképes\", nyilatkozta a hirszerzo.hu-nak Szájer József 2011. február 22-én. Egy nemzetközi szakértői tanácskozáson pedig kijelentette: „[A]z új alkotmány az államszervezet vonatkozásában konzervatív lesz, nem szándéka felborítani a jelenlegi alkotmányos intézményrendszert\". MTI, 2004. március 4.

4 Lásd Spirk József interjúját Gulyás Gergellyel az index.hu-n, 2011.  február 21.

5 Uo.

6 Erre figyelmeztetett a Velencei Bizottság delegációja, Navracsics Tibor sajtónyilatkozata szerint. lásd Aggódik a Velencei Bizottság a feszes magyar alkotmányozás miatt, hvg.hu, 2011. március 3., valamint Christian Wulff német szövetségi elnök, lásd Dési András: Merkelnek sok a magyar válságadó, nol.hu, 2011. március 17. Hazai közszereplők is óva intettek a kapkodástól, lásd Zlinszky János nyilatkozatát az alkotmányozásról, MTI, 2011. február 25. Az LMP - egyebek közt - szintén az alkotmányozás túlzott gyorsaságát nehezményezte.

7 Erre tettem javaslatot 1994 nyarán a kormányzó szocialista-liberális koalíciónak A rendszerváltást lezáró alkotmány c. cikkemben, Népszabadság, 1994. augusztus 19.

8 A javaslat valóban véglegesítésre, a meglévő konszolidálására szólt, amit egy további eljárási szabály biztosított: a parlamenti pártok abban egyeztek meg, hogy a hatályos alkotmányt csak azokon a pontokon módosítják, ahol a hat frakcióból legalább öt egyetért a változtatásban.

9 Hogy egy négyötödös többségről szóló rendelkezést lehet-e kétharmaddal módosítani, ez fogós kérdés, melyről meglepően kevés szó esett.

10 „[A] parlamentet ezzel a többséggel úgy választotta meg az ország, hogy alkotmányozó felhatalmazást kértünk és kaptunk a néptől.\" M. László Ferenc interjúja Semjén Zsolttal, hirszerzo.hu, 2010. december 28.

11 Lásd Miklósi Zoltán: Nem az alkotmányozásra!, szuveren.hu, 2011. február 4.

12 Az ellenzéki pártok „[f]olyamatosan új feltételekkel, hetente új kéréssel álltak elő. A kormánykoalíció ezeknek egy részét teljesítette: nem húsvéthétfőn lesz a szavazás, nem a kormány alkotmányoz, mindegyik frakció benyújthatja a maga koncepcióját. Ám paktumot nem fogunk kötni\", nyilatkozta Szájer József a hirszerzo.hu-nak. Lásd M. László Ferenc: Nehezebb lesz az Alkotmánybírósághoz fordulni, hirszerzo.hu, 2011. február 22.

13 Ez automatikus győzelemhez juttatná a relatív többség birtokosát, hacsak a kisebb pártok nem lépnek már az első fordulóban koalícióra vele szemben, aminek nehézségeit nem kell magyarázni.

14 Lásd Tóth Gábor Attila: Egész évben alkotmányozás, HVG, 2011. március 12.