A népszavazás - politikai zsákmány?

Politikai vagy jogi nézetek csapnak össze ma a népszavazás ügyében?

Nyilvánvaló, hogy a két aspektus összefügg. Átpolitizálttá ez az intézmény a jogi anomáliák miatt is válhatott, másrészt a jogi hiátusok mögött is felfedezhetők politikai okok. Ellentétben sokakkal, én azt gondolom, a jelenlegi állapot egy politikai korszakváltás eredménye is.

Miként definíciós harc indult meg "az utcán politizálni" vagy "az utcai politizálás" fogalma körül tavaly őszszel, ugyanígy definíciós harc folyik jelenleg a népszavazás körül, melynek eredményeként az ebben érdekeltek most is a képviseleti demokrácia letéteményesével, a parlamenttel szemben szeretnének pozíciót szerezni.

Nem véletlen, hogy a rendszerváltás utáni kormányzati ciklusok közül a legutóbbiban, a 2006-os választásokat követően került előtérbe a népszavazás intézményének újraértelmezése a napi politikában, miután a legnagyobb ellenzéki párt már másodszor szenvedett vereséget a parlamenti választásokon, s ez a tény olyan következtetések levonásához vezette, hogy a parlamentarizmus szabályai rá nézve nem kedvezőek. Az általános, titkos és szabad választások eredményének 2002-es kétségbevonása, "választási csalásra" hivatkozással, majd 2006-ban a "becsapták a választókat" hasonlóképpen csalás motívumára épített megkérdőjelezése egyaránt azt mutatja, hogy az új stratégiává a parlamentarizmus leértékelése, eljelentéktelenítése vált.

Miután az utcai politizálás (értsd egy parlamenti párt utcai akciók szervezésével, kívülről igyekszik nyomást gyakorolni a törvényhozásban lévő többségre, mert a parlamenti munka, vagyis a képviselők meggyőzése útján nem képes kisebbségként akaratát érvényesíteni) megbukott, előkerült a kalapból a népszavazás mint az "igazságtétel" úgymond alkotmányos eszköze.

A népszavazás valóban szerepel az alkotmányban, de egyáltalán nem közömbös, hogy milyen célból kívánják alkalmazni. Az alkalmazás alkotmányossága egy másik kérdés!

A legnagyobb ellenzéki párt, ha retorikáját tekintjük, nem is tagadja, hogy a népszavazást a kormány programjának, sőt a magának a kormánynak az ellehetetlenítésére kívánja felhasználni. Csak akkor tagadja, amikor az általa együttesen kezdeményezett kérdéseket az ezek hitelesítésére hivatott intézmény, az Országos Választás Bizottság (OVB) veszi górcső alá. Ezen a ponton átvált egy másik, a jogi dimenzióba, amely más logika alapján működik, és elvárja, hogy ezt a váltást mindenki vegye természetesnek, mindenki vegye tudomásul, hogy ugyanazok a mondatok kizárólag primer jelentésük alapján és egymástól elszakított mivoltukban ítélendők meg, mintha a világ ilyen egymástól független dimenziókra lenne bontható.

A jogállami intézményekbe, a jogállamba vetett bizalomvesztés egyik fő okát én a valóság ilyen önkényes felszeletelésében, az ilyen képmutató viszonyulásban látom, amely arra kényszeríti a társadalmat, hogy fogadja el ezt a játékot, hogy mindig abban a valóságszeletben vagy kontextusban kezeljen egy kérdést, amely az aktor szempontjából kívánatos, a játszmában nem kímélve a jogállami intézményeket sem.

Ez színtiszta politika, amiből szükségszerűen következik a jogintézmények, például a népszavazás intézményének az átpolitizálása is, mindazon szereplők tevékenységével együtt, akik az ügyben eljárni kötelesek.

Hogy egy jogállami intézményt egy alkotmányos parlamenti demokráciában mennyire lehet átpolitizálni, az viszont már nagyon is jogi kérdés, alkotmányértelmezési kérdés, ha tetszik, alkotmányosság kérdése.

A jelen dilemma arról szól, hogy miként viszonyul a népszavazás, mint a közvetlen demokrácia egyik eszköze a népszuverenitás kifejezésének a másik formájához, a képviseleti (közvetett) demokráciához. Ennek a viszonynak a tisztázása jelöli ki ugyanis a politikai játéktér határait! Azt általános érvénnyel kimondhatjuk, hogy a politika számára az alkotmányosságnak kell keretet szabnia!

A tisztánlátást persze nem segíti, ha a magyarázatot szakmájuknak tekintők, pl. politológusok is inkább félremagyaráznak (ahogyan Lakner Zoltán is tette az április 28-i Népszabadság Népszavazás vagy amit akartok című írásában). Ő képes volt a szóban forgó jelenségről olyan véleményt megfogalmazni, miszerint: "A Fidesz célja nem (...) a képviseleti elv felülírása a közvetlen demokráciával. Ez csak eszköz. A cél a képviseleti elv érvényesítése, csak éppen egy más összetételű képviselőházzal. A legnagyobb ellenzéki párt érvényre akarja juttatni az Országgyűlésben a 2006 áprilisa óta megváltozott pártpreferencia-viszonyokat."

Vajon a ciklus közbeni - egyébként minden kormányzati ciklusra jellemző - változó pártpreferencia-viszonyokhoz igazítani a parlamentet, s mindehhez a népszavazást lehetséges eszközként deklarálni, ezt hogy lehet/kell másképpen érteni, mint a képviseleti elv felülírására törekvést?

Ahhoz, hogy így lehessen "politizálni", annak megvoltak és megvannak a feltételei!

Halmai Gábor Népszavazás és képviseleti demokrácia című írásában (ÉS, 2007/14.) felvillantotta azokat a viszszásságokat, amelyek a népszavazás jogi hátterét jellemezték, abban az időpontban - s ez az én megfogalmazásom -, amikor a legnagyobb ellenzéki párt a népszavazást az "igazság" próbájaként kívánta működtetni a kormányfő "hazugságaival" szemben.

Említette az Alkotmánybíróság (Ab) váltakozó gyakorlatát, utalva arra, hogy a népszavazás kapcsán a közvetlen és a képviseleti demokrácia viszonyára vonatkozóan bár több Ab-határozat is kimondta, hogy a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet - 2/1993. (I. 22.), illetve a 25/1999. (VII. 7.) határozatok -, volt olyan döntése is, amely ennek ellentmondani látszott - 52/1997. (X. 14.) -, még ha későbbi határozatával ezt cáfolta, illetve felülírta is.

Felvetette az eredményes ügydöntő népszavazások "kötőerejével" kapcsolatos dilemmát.

(Itt közbevetőleg jegyezzük meg, hogy ezt az Ab [579/B/2002. Ab-határozat] döntésével azóta feloldotta, ám most, újabb [465/H/2007, 504/H/2007, 505/H/2007. Ab-határozatok] döntéseiben saját e tárgyú határozatát teljesen figyelmen kívül hagyta, sajnálatos újabb példát szolgáltatva annak illusztrálásához, amiről e cikk szól.)

Nagyon jellemző, hogy a kezdeményezésüket elutasított párt képviselői kommunikációjukban ezt a dilemmát lesöpörték, a politikai befolyásoltság bizonyítékaként tálalták, s a legutóbbi döntések fényében biztosak lehetünk benne, hogy hasonlóan fognak eljárni a jövőben is.

Végül Halmai rámutatott a jogszabályi korlát hiányára abban, hogy a hitelesítési eljárás során korábban már elvetett, illetve eredménytelen népszavazási kérdéseket újból elő lehessen vezetni. (Ennek egyenes következménye egyébként, hogy népszavazás ürügyén gyakran már kifulladt vagy marginális politikai üzenetek tarthatók napirenden (kettős állampolgárság).

Ez a visszatekintés azzal a szándékkal született, hogy poentírozza az anomáliákat, amelyek kedveznek egy olyan helyzet kialakulásának, amelyben nem az alkotmányosság szab keretet a politikának, hanem az alkotmányos intézményektől vár el a társadalom politikai reakciókat.

Kiválóan illusztrálja ezt "zavart" állapotot például Karsai Dániel (A kötetlen kötőerő, ÉS, 2007/18.) írása, amelyben még a legutóbbi Ab-döntés előtt Szalmás Bélával (Az Alkotmánybíróság a népszavazási kérdésekről, ÉS, 2007/12.) és Halmai Gáborral vitatkozva kifejtette, a szabályozás hiánya álprobléma. Ha nincs határidő, a népszavazás kötőereje "...formális értelemben arra a napra korlátozódik, amikor (...) az Országgyűlés eleget tesz a népszavazás eredményének... Az Országgyűlés már másnap hozhat alkotmányosan a népszavazással ellentétes döntést...". Szerinte az alkotmány államszervezetre vonatkozó szabályainak "aktivista" (kiterjesztő) értelmezését jelenti az, ha a népszavazás intézményének kiüresedésére hivatkozik az alkotmányjogász, amikor elutasít egy ilyen megoldást.

Szerinte a modern népszavazási kezdeményezések már rég "...a parlamenten belüli hatalmi játszmák külső (többnyire ellenzéki) eszközéül szolgálnak". "Ebben a környezetben a parlamenti többségnek joga, sőt kötelessége szembeszállni a demagóg kezdeményezésekkel, (...) nyíltan szembemenni a "téves" választói akarattal."

Vagyis Karsai is érzékelte a kérdés politikai és jogi aspektusainak keveredését. Ő azonban a parlamentet buzdítaná politikai válaszra (kezelje "téves" választói akaratként a demagóg kezdeményezésre született népszavazási döntést). Az OVB ne legyen aktivista. Ne izgassa a népszavazás intézményének kiüresedése, vegye tudomásul, hogy napjainkban "a modern népszavazási kezdeményezések már távol vannak a klasszikus ideáltól".

Nem nehéz belátni, hogy az ilyen jogértelmezés cinikus válasz lenne a napjainkban tapasztalt cinikus politizálásra a joggal, ami garantáltan a jogállamiságba és az államszervezet demokratikus működésébe vetett bizalom további elvesztésével járna. Az ilyen cinikus válaszok azonban természetes következményei annak, ha a jogállamiság érvényesüléséért felelős legfőbb intézmények önellentmondó, szakmailag vitatható üzeneteket küldözgetnek a társadalomnak!

Az Alkotmánybíróság (579/B/2002. Ab-határozatában) éppen az OVB kérésére döntött a kötőerő és az ismételt népszavazások ügyében, megalapozottnak ítélve az indítványt.

Megállapította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet amiatt, hogy az Országgyűlés nem szabályozta törvényben, meddig kötelezi a parlamentet az eredményes ügydöntő országos népszavazáson hozott döntés, illetve hogy a népszavazás alapján meghozott (népszavazás által megerősített) törvényt mikortól lehet a törvényalkotásra vonatkozó általános szabályok szerint módosítani, vagy hatályon kívül helyezni. Kimondta az Országgyűlés mulasztását a szabályozás elmaradása miatt abban is, hogy mennyi időn belül nem lehet kitűzni újabb népszavazást ugyanabban a kérdésben. (A mulasztások pótlására 2007. december 31-ét jelölte meg határidőként.)

Közbevetőleg: nem véletlen, hogy a legnagyobb ellenzéki pártot ez a jogi dilemma nem érdekelte. Érdemi ellenvetés nélküli reakciója, mint erre már utaltam, az volt, hogy az OVB politizál, amikor ilyen szempontokat is mérlegel. Vagyis nyilvánvaló, hogy a népszavazási kérdések jogi szempontú megítélése csak a kiírásig fontos a számára, ha a kiírás megtörténik, kezdeményezőként visszavált a politikai dimenzióba, közvetlen politikai céljaira kívánja felhasználni a döntést, annak jogi jövője, buktatói már hidegen hagyják.

A Fidesz népszavazási kezdeményezései tárgyában legutóbb született, fentebb megjelölt Ab-döntésekben a kötőerő-kérdésen az Ab nem következetes. A döntésekben olyan okfejtések olvashatók, amelyek nemcsak szakmailag, de a józan ész alapján is megkérdőjelezhetőek. Lehet-e például a költségvetést csak kiadási oldalra szűkíteni? Lehet-e indokoló részben kötelező utasítást megfogalmazni? Egyáltalán, lehet-e úgy értelmezni az alkotmányt és a törvényeket, hogy a döntés megsemmisítésére vonatkozó hatáskör egy későbbi döntés kötelező tartalmát előírja? Miként lehetséges az, hogy az Ab maga hagyja figyelmen kívül három héttel korábban hozott határozatát?

Ezen a ponton fel kell tenni a kérdést, kijelenthetjük-e a legutóbbi Ab-döntéseket is figyelembe véve, hogy a népszavazás tekintetében a politikának megfelelő határt szab az alkotmányos rend és a jogállami szemlélet?

Azt csak üdvözölni lehet, hogy az OVB a kötőerő szabályozatlanságát komolyan véve, 2006. november végén az Alkotmánybírósághoz fordult, hogy hatáskörében eljárva állapítsa meg ebben a parlament jogalkotási mulasztását. Az is üdvözlendő, hogy az Ab döntött az indítvány tárgyában. Ami azóta történt, az ismét elbizonytalanító.

A népszavazással kapcsolatos Ab-döntések analízise (Szalmás Béla hivatkozott írásában) elvezet az Ab működésének, illetve az Ab elé kerülő indítványok nyilvánosságának problémaköréhez. Látszólag ez a téma távol áll az OVB és a népszavazás ügyétől, de a látszat csal.

Ha bizonytalan, mint ahogyan az volt, hogy mikor bírálnak el egy olyan fontos indítványt, mint amilyen az OVB kötőerővel kapcsolatos beadványa is, miközben emelkedő számban kerülnek az OVB elé a tárgyukat tekintve "a kormány tegye/ne tegye" típusú népszavazási kezdeményezések, akkor ez a bizonytalanság továbbterjed és lehetőséget ad mind a népszavazás, mind az OVB intézményének politikai játszmákban való felhasználására. Ha előfordulhat az, hogy az Ab magára nézve nem tartja kötelezőnek e határozatát pár héttel később, ha megteheti, hogy érdemben nem érvel, miért nem érvényes ebben az esetben az OVB ugyanazon okfejtése, aminek mint indítványnak helyt adott, akkor ennek mi az üzenete?

Hasonló következménnyel jár az Ab elé kerülő kifogások homályban maradása is.

Miközben a hitelesítéssel kapcsolatos OVB-határozatok ismertek, a döntés ellen benyújtott kifogások részleteikben sosem azok. Nem tudhatók, milyen jogi érvek, tartalmi ellenvetések alapján támadja meg a kifogásoló az OVB döntését, mint ahogy azt sem, hogy pontosan mit fogadott el vagy utasított el ezek közül az Ab. Lévén szó általában közérdekű ügyekről, mindez tanulságos lenne és a nyilvánosságra tartozna! Nagyon kívánatos lenne, ha az Ab, változtatva a jelenlegi gyakorlaton, lehetővé tenné ezeknek a kifogásoknak az anonimizált formában történő közzétételét. Ezzel elejét lehetne venni annak, hogy a politikai közbeszédben az érdemi vita esélye nélkül váljon kritika tárgyává egy-egy OVB-döntés, hogy ne szakmai alapú, hanem politikai bírálat tárgyává maga a testület.

Onnan indultunk el, hogy 2006-os választásokat követően a népszavazás intézményének bevetése a politikai eszköztárba nemcsak a szokványos napi politikai küzdelmek része, hanem a parlamentáris demokráciát zárójelbe tenni törekvő stratégia egyik eleme. E stratégia létezésének más bizonyítékaival is találkozhattunk. Legutóbb a köztársasági elnök utalt ilyenre a Magyar Nemzetnek (2007. május 12.) adott interjújában, amikor kijelentette: "Az alkotmány meghatározza, mikor oszlathatom fel a parlamentet; erkölcsi okokra hivatkozva ez nem tehetem meg. Elképesztő felvetés, hogy az elnök sértse meg az alkotmányt, oszlassa fel a parlamentet, mert az ellenzék egyetértése nélkül úgysem lehet felelősségre vonni."

Mindez arra figyelmeztet, vegyük komolyan a jogállamiságot, és következetesen ragaszkodjunk az alkotmányos válaszokhoz a politikai kihívásokra, nehogy végül valóban zárójelbe kerüljön a parlamentáris demokrácia.

Lánczos Vera