Új stáció a jogállamiságban

avagy itt vannak a civilek

Fleck Zoltán Akarunk-e jobban működő igazságszolgáltatást? című írása (ÉS, 2006/25.) hozzászólásra késztetett. Ahhoz a gondolatához kapcsolódnék, miszerint: "Kellett néhány év, amíg lassan világossá vált, sem a politikamentesítés, sem az autonómia nem teremt önmagában kedvező feltételeket a modern jogállami elvárásoknak megfelelő intézményi működéshez. A bírói hatalom nincs egyedül ebben, elég az ORTT-re, az MNB-re vagy az ügyészségre emlékeztetni. A függetlenség csak további intézményi garanciákkal és megfelelő személyekkel nem akadályozza olyan elvárások teljesülést, amelyek nem kevésbé fontosak: átláthatóság, számonkérhetőség, bürokratikus racionalitás, hatékonyság."

Azt gondolom, hogy a rendszerváltás utáni időszakban egy újabb korszak kezdetéhez érkeztünk. Ezt két dolog is fémjelzi: Egyrészt az a felismerés, hogy a rendszerváltó politikai erők közötti konszenzussal megteremtett - a puha diktatúrából a demokratikus jogállamba való átmenetet biztosító - jogállami intézményrendszer különböző szabályozási elemei mára némileg elavultak, másrészt az a tény, hogy ez a felismerés azért fogalmazódhat meg ennyire világosan, mert időközben a jogállami működés egy másik elengedhetetlen feltételeként már jelen vannak a jogállami intézményrendszert átlátni és ellenőrizni óhajtó állampolgárok, illetve az ilyen állampolgárok civil szerveződései.

Ez utóbbi feltétel nem volt egyszerűen bevezethető, csak egy folyamat eredményeként alakulhatott ki, ezért jelent újabb stációt! A civilek pedig ma már nemcsak érzékelik, de jelzik is, hogy a dolgok nem működnek rendben. Tapasztalják, hogy az alkotmányban és egyéb jogszabályokban megfogalmazott állampolgári jogok deklarálása önmagában nem biztosítja ezek megvalósulását, érvényesítésükért meg kell küzdeni.

Fleck Zoltán kálváriája a tanulmányával jó példáját adja ennek, milyen reakciót vált ki egy szervezetből a legcsekélyebb kritika, ha kívülről jön, ha e szervezet esetében az intézményi garanciák csupán az autonómiát biztosítják, a kontrollt már kevésbé.

Ez a tanulmány a demokratikus jogállam egyik alapintézményét vette górcső alá, amelyek legfőbb jellemzője a függetlenség. Ám e függetlenség természetesen a végrehajtó hatalomtól és a politikától való függetlenséget jelenti csupán, nem pedig a társadalomtól valót.

Érdekes módon azonban mégis a bírói függetlenség kerül elő hivatkozási alapként mindig, amikor a bírósági tevékenységet kritika éri. Erre és a bíróság tekintélye miatti aggodalomra hivatkoznak gyakran bírósági vezetők a kritikai észrevételek hallatán, nevezve azokat szakszerűtlennek, sértettnek, politikainak vagy jogosulatlannak és mindezek miatt visszautasítandónak. (Mint történt ez esetben is.)

Érdemes ezért definiálni, mit jelent valójában a bíróság tekintélye és függetlensége?

Szögezzük le, a bíróság tekintélye egy társadalmi attitűd a legjelentősebb jogalkalmazó szervezet irányában, és valóban fontos mérce, hogy a közjog által deklaráltan független bíróság mennyire tudhatja magáénak a társadalom tiszteletét és megbecsülését.

De vajon biztosítható-e ez az elfogadottság adminisztratív eszközökkel? Vajon valóban azon múlik-e a bíróságok tekintélye, hogy kritika tárgyává válhat-e a bíró, az ítélet, vagy a szervezet mikéntje, működése?

A válaszhoz a bírói függetlenség tényleges mibenlétét kell tisztázni, abból kiindulva, hogy a bíróságok, mint harmadik hatalmi ág, a fékek és ellensúlyok rendszerében milyen szerepet töltenek be.

Ennek lényege, hogy a törvényhozói és a végrehajtó hatalom mellett, amelyek mindig az éppen nagyobb politikai befolyást képviselő társadalmi erők irányítása alatt állnak, a bíróságok intézményesen és jogi normák által garantáltan mintegy a kontinuitást képviselik. A modell tökéletes működése esetén, függetlenül a politikai hatalom megoszlásától, ugyanazt a jogot érvényesítik mindenkivel szemben.

Másképpen fogalmazva, arról van szó, hogy nem találtunk ki még jobb megoldást a társadalomban kialakult konfliktusok megnyugtató lezárására annál, mint hogy a bíróságok jelentsék a végső fórumot ezekben a konfliktusokban, mint jogvitákban, mert nincs jobb megoldás az alkotmányos parlamenti demokráciákban annál a konszenzusnál, hogy a függetlenné tett és ilyennek elfogadott bíróság ítéletét magára nézve mindenki kötelezőnek ismerje el.

A bíróság tekintélye mint társadalmi attitűd tehát alapvetően szükséges ahhoz, hogy ebben a konszenzusban az állam polgárai higgyenek! Ez a hit valójában a demokratikus jogállami működés egyik legfontosabb feltétele és garanciája. Ezt fenntartani valóban elsőrendű társadalmi érdek.

Hogy sikerül-e, az bizony elsősorban a bíróságokon múlik. Ők tehetnek legtöbbet ezért átlátható és szakszerű működéssel; az ítélkezés következetes kiszámíthatóságával és gyorsaságával; a jogot autonóm módon és nagy felkészültséggel alkalmazni képes bírák munkájával.

Ha ezt a gondolatmenetet elfogadjuk, könnyen belátható, hogy a bíróságok tekintélyének éppen a kritika elutasítása árt. Az igazságszolgáltatás iránti bizalmat éppen az növelheti, ha hajlandó a társadalommal a működéséről kommunikálni. Ha nyitott arra az egyre határozottabb civil igényre, hogy tevékenységét és szervezetét tegye minél átláthatóbbá, ezáltal "ellenőrizhetőbbé".

(Ennek olyan ma még eretneknek tűnő feltételei is lennének persze, mint a bírák megszólalási joga, hogy az ítéletek indokolásai a laikusok számára is érthetően szülessenek, hogy az ítéletek anonimizálva, de olvashatókká váljanak a világhálón, s hogy ennek alapján rendszeresen nyilvános szakmai elemzések tárgyaivá válhassanak. Hogy a szervezet a még akár igazságtalan véleményt is viselje el anélkül, hogy jogi úton keres elégtételt.)

Ha a bíróságok felismerik, hogy mindezen igények mögött nem politikát kell keresniük, hanem egy mentalitásbeli változást, egy egyre tudatosabbá váló állampolgári magatartás következményeként, az már nagy előrelépés lesz ebben az irányban.

II.

Még jobb példát találhatunk arra, miként járt el az idő egy szervezeti és szabályozási megoldás felett, ha az ORTT-t , főleg annak ún. panaszbizottságait vesszük szemügyre. Az ORTT eredetileg alapvető állampolgári jogok biztosítása - a sajtószabadság, a tájékoztatáshoz való jog és ennek kapcsán a tájékoztatási monopóliumok kialakulásának megakadályozása - érdekében jött létre, a panaszbizottságok révén a legszélesebb társadalmi ellenőrzés megteremtésének igényével, ma már azonban a társadalom számára szinte befolyásolhatatlanul, öntörvényűen működik, alig felel meg az eredendő célnak, vagyis diszfunkcionalitás jellemzi.

Ehhez a témához is kapóra jön egy konkrét eset, egy nemrég hozott panaszbizottsági döntés, amely a Himnusz-szobor-avatás kapcsán született, nehezményezve, hogy az eseményről nem adott hírt a közszolgálati televízió híradója. A nehezményezés egy állampolgári bejelentés (ún. egyéb panasz) miatti eljárásban fogalmazódott meg, melynek végén a panaszbizottság elmarasztalta a műsorszolgáltatót, amiért egy, a Himnusszal kapcsolatos hírt nem tartott elég fontosnak, és e "véleményét" nyilatkozat formájában, ügyrendjére hivatkozással, közzé is tette, így a nagyobb nyilvánosság értesülhetett az ORTT nevéhez köthető elítélő álláspontról. A műsorszolgáltató azonban nem tiltakozhatott a szerinte indokolatlan elmarasztalás ellen, mert ehhez a panaszbizottsági ügyrend nem biztosít számára lehetőséget.

(Az ilyen esetek az ORTT életében mindennaposak, ám ezúttal annyira extrém volt a történet - a panaszbizottság a műsorszerkesztésbe avatkozott bele -, és annyira megkérdőjelezhető az eljárás és a döntés - később kiderült, maga a panaszbizottságok elnöke sem tudott azonosulni vele -, hogy a történet túlnőtt önmagán. Így adhat okot most általánosabb összefüggések megfogalmazására.)

Az ORTT-re vonatkozó törvény1 1996-ban, tehát már a rendszerváltás után néhány évvel keletkezett a jelenleg is érvényesülő formában. Abból kiindulva, hogy a politika hisztérikusan fontosnak ítélte a média, illetve a sajtó feletti hatalmat, a szabályozás során az vált legfontosabb szemponttá, hogy a különböző politikai erők számára a parlamentben kifejeződő erőviszonyoknak megfelelő befolyást és ellenőrzést tegyen lehetővé.

Ennek megfelelően az ORTT-t a jogalkotó közvetlenül az Országgyűlésnek rendelte alá. Elnökét a miniszterelnök és a köztársasági elnök együttesen, tagjait a parlamenti képviselőcsoportok jelölik, és az Országgyűlés választja meg őket egy tömbben négy évre, nem hívhatók vissza. Ez az ún. paritásos elv vált az ORTT működésének legfőbb jellemzőjévé.

A jogalkotó még gondolt, feltehetően ennek ellenpontozásaként, és ugyancsak a kiegyensúlyozott tájékoztatás biztosítása érdekében arra, hogy a társadalmi ellenőrzés egy másik széles formájának lehetőségét is megteremtse. E célból rendelte el a panaszbizottságok létrehozását.

Erre utal a törvény részletes indokolása, amely így szól: "A javaslat alapvető társadalmi érdeknek tartja a kiegyensúlyozott tájékoztatást. Ennek előmozdítására Panaszbizottságot hoz létre. A Panaszbizottság mindenekelőtt a nagyközönség fóruma, bárkinek a kezdeményezésére köteles eljárni, ha az eljárás tárgya szerinti műsorban (műsorszámban) foglalt tájékoztatás kiegyensúlyozatlanságát kifogásolják."

Azóta kiderült, hogy a politikai kiegyensúlyozás, mint a tájékoztatás kiegyensúlyozottságának és függetlenségének legfőbb biztosítéka, nem vált be.

A paritás elve jegyében létrehozott médiafelügyeleti szerv valójában lebénított, éppen a paritásra épülő működés okán.

Minden - így a társadalmi ellenőrzés másik pillérének, a panaszbizottságoknak a működtetésével elérni kívánt széles körű társadalmi ellenőrzés is - áldozatul esik a politikai meghatározottságoknak. (Nemcsak arról van szó, hogy a panaszbizottságok az aktuális politikai küzdelmek terepévé válnak, és a mindenkori erőviszonyokat képezik le, hanem arról az elkülönültségében tetten érhető politikai érdekről is, hogy a játszmából az állampolgár lehetőleg maradjon ki.)

Mára odáig jutottunk, hogy ha nincs közvetlen (személyes) érintettség, ha csak a "kiegyensúlyozott tájékoztatás mint olyan" sérül, az állampolgártól a testület és a bírói gyakorlat is elvitatja a tiltakozás jogát. (Azaz ha a nyilvánvaló jogsértést "csak" egy állampolgár veszi észre és teszi szóvá, az megtorlatlan marad, mert nem indul eljárás.) Továbbá odáig is eljutottunk, hogy a panaszbizottságok a panaszok egy részében úgy hoznak döntéseket, hogy azok ellen az érintettek - szemben a jogorvoslathoz való jog alkotmányos alapelvével - fellebbezéssel nem élhetnek.

Az előbbi esetben egy tudatos szűkítő jogértelmezéssel állunk szemben, amelyet a bírói gyakorlat is megerősít. Az utóbbi esetben már a szabályozás ment el eleve olyan irányba, hogy az ügyek egy csoportjában a konfliktust egy lépcsőben rövidre zárja.

A törvény az ORTT kezébe adta, hogy a panaszbizottságok tagjait megválassza (megbízza) bizonyos összeférhetetlenségi szabályok betartása mellett, amelyek azonban nem zárják ki, hogy a bizottsági tagok összetételében végül ugyanazon paritás elve érvényesüljön, mint az ORTT összetételében. (Ebből az következik, hogy noha az ügyek kapcsán a bizottságok sorsolás alapján járnak el, a döntésekben szintén megjelenik a politikai meghatározottság, bár ez mindig csak informálisan megállapítható marad).

A törvény értelmében az ORTT maga határozza meg ügyrendjét, mindössze azzal a kötelezettséggel, hogy azt a Magyar Közlönyben közzé kell tennie.

Ugyancsak az ORTT feladata volt a panaszbizottságok ügyrendjének megalkotása is, annak a szervnek a működési rendjéé tehát, amelyet a jogalkotó eredetileg a nagyközönség, az állampolgárok fórumaként és mindenekelőtt a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének megsértése miatti eljárásra kívánt megteremteni.

A törvény szerint a panaszbizottságok elsődleges feladata a médiatörvény nevezetes 4. §-a2 miatti eljárás, amikor a panasz tárgya a tájékoztatás egyoldalúsága. De maga a törvény tér ki arra, hogy a panaszbizottságok járnak el az olyan panaszügyekben is, amelyek e körön kívül esnek.

Fontos hangsúlyozni, hogy a törvény, sőt maga az ORTT ügyrendje sem tesz különbséget panasz és panasz között, egyöntetűen úgy fogalmaz, hogy azokban állásfoglalást hoz a panaszbizottság, amely ellen jogorvoslattal az ORTT-hez lehet fordulni. Ám a panaszbizottságok ügyrendje már fordít ezen a helyzeten, amikor megalkotja az ún. egyéb panasz kategóriáját, amelyben a döntést véleménynek nevezi, és nem tekinti közigazgatási határozatnak, ezért kizárja ellene a jogorvoslati lehetőséget.

De vajon egy döntés attól érdemi-e, hogy annak nevezzük, vagy a tartalma alapján? Vajon kijelenthető-e egy elítélő nyilatkozatról, amelyet éppen az elítélés közzététele érdekében hoznak nyilvánosságra, hogy az nem jár negatív következménnyel, tehát szankcióval?

Nyilvánvalóan nem.

A panaszbizottságok működése a jelenlegi formában több problémát jelent, mint ha egyáltalán nem léteznének. Sőt ma, amikor a tájékoztatási monopóliumok kialakulása már nem valódi veszély, felmerül, hogy szükség van-e rájuk egyáltalán. Ám ha léteznek és működnek, jó lenne visszatéríteni őket az eredeti cél irányába.

Szokás ma sokat szidni a médiatörvényt, mint amely képtelen megfelelni a legelemibb elvárásoknak, és amin nem lehet változtatni, mert kétharmados többségben lenne szükséges egyetérteni a változásokban.

A panaszbizottságok működésének demokratikusabbá tétele ügyében még erre sem kellene várni. Mint látható, a változtatás lehetősége a testület kezében van.

Elegendő lenne hozzá az ügyrendek újrafogalmazása a törvény eredeti szellemének megfelelően!

Lánczos Vera

1 A Rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. tv, közkeletű nevén a médiatörvény

2 4. § (1) A közérdeklődésre számot tartó hazai és külföldi eseményekről, vitatott kérdésekről a tájékoztatásnak sokoldalúnak, tényszerűnek, időszerűnek, tárgyilagosnak és kiegyensúlyozottnak kell lennie.

(2) A műsorszolgáltatásban közzétett műsorszámok összessége, illetőleg ezek bármely tartalom vagy műfaj szerinti csoportja nem állhat párt vagy politikai mozgalom, illetve ezek nézeteinek szolgálatában.

(3) A műsorszolgáltató politikai tájékoztató és hírszolgáltató műsorszámaiban műsorvezetőként, hírolvasóként, tudósítóként rendszeresen közreműködő munkatársak - a munkavégzésükre irányuló jogviszonyuktól függetlenül - műsorszolgáltatónál politikai hírhez véleményt, értékelő magyarázatot - kivéve a hírmagyarázatot - nem fűzhetnek.

(4) A műsorban közzétett hírekhez fűzött véleményt, értékelő magyarázatot e minőségének és szerzőjének megnevezésével, a hírektől megkülönböztetve kell közzétenni.